国外PPP模式案例解读之垃圾热及固体废物处理项目
案例一：波兰波兹南市城市垃圾热处理厂项目
【案例特色】本案例介绍了波兰波兹南市政府在无垃圾热处理经验的情况下，如何通过PPP模式与社会资本合作，共同开展垃圾能源处理项目。重点探讨了项目的竞争性招标法规政策、政府对需求风险的主动承担、促进风险合理分配、政府对社会资本方支付的结构和方式等。
1. 项目概况
1. 项目背景
波兰波兹南垃圾热处理厂（又称“垃圾焚烧发电厂”）的建设历史可以追溯到2004年，当时该市根据欧盟标准调整了垃圾管理系统，并开始申请欧盟资助（团结基金）。自2004年以来，波兹南一直在起草申请文件和可行性研究、环境影响评估决定等支持材料。2009年8月至10月，波兹南市政府举行了一次公民公开咨询会，就垃圾焚烧发电厂的选址问题征求波兹南市民和市政府（距离垃圾焚烧发电厂很近）的意见。2010年，波兹南市顺利通过了环境影响评估决定，确定了垃圾焚烧发电厂的选址，并申请了团结基金的资助。2011年，签署了3.52亿兹罗提的有条件融资协议。
（二）项目所在地
由于政府计划主要在仓库、工业建筑集中的地区建设垃圾焚烧发电设施，因此本项目的垃圾焚烧发电设施建设在波兹南北部，靠近市政管辖边界，靠近波兹南市内主要热电厂，以便垃圾焚烧发电设施能够为热电厂提供热能和电力。
（三）关键时间点
项目竣工日期为项目期内（从2007-2013年开始，最迟在2015年底结束）最后一笔符合条件的投资支出的日期。利益相关方在招标中增加了一项附加条款，要求在签署PPP协议后43个月内完成投资。PPP协议于2013年4月8日签署，因此私人资本方必须在2015年底前完成垃圾焚烧发电设施约7.25亿兹罗提的净投资支出，但项目建设和调试工作原定于2016年11月8日完成。
（四）主要参与者
项目公司Sita Sp. z oo由S1TA（50%股权）和Waste（50%股权）合资成立。SITA 是苏伊士环境集团旗下子公司，集团在欧洲管理48家垃圾热处理厂，每年处理约7300万吨城市垃圾，是全球环保领域的领军企业；Mar-Waste隶属于投资基金Fund。
二、项目内容
（一）招标程序
2010年初，波兹南市政府决定通过PPP模式在波兰实施垃圾焚烧发电项目。通过PPP模式建设垃圾焚烧发电设施的主要原因是该市政府缺乏垃圾焚烧发电经验（整个波兰也一样）。根据《政府和社会资本合作法》（PPP法）（即《政府采购法》）第4条第2款，通过竞争性对话的方式选定社会资本方。市政府之所以选择竞争性对话的方式选定合作伙伴，是因为这种方式可以充分利用《政府采购法》来规范复杂的投资结构，实现公共利益的最大化。 垃圾焚烧发电厂的设计、建设、融资、管理和维护等社会资本方的选择工作于 2011 年 4 月 4 日启动，2013 年 8 月 8 日结束。这一时期包括 2011 年 11 月至 2012 年 7 月的 PPP 协议签署和竞争性谈判。PPP 协议将项目周期分为两部分：建设期，在 PPP 协议签署后的 43 个月内；运营期，从
建设期结束后25年。
波兹南市政府采购通知规定，进入竞争性对话阶段的投标人必须具有丰富的废物热处理设施建设和运营经验，并具备保证项目完成的财政资源。通知称，根据《政府采购法》，只有五家公司可以参与竞争性对话。如果有五家以上的私人资本方符合标准，市政府将根据经验选择得分最高的五家。对话将遵循“与私人资本方进行竞争性对话的指南”，以确保对话过程的竞争性。市政府最终确定了一套确定评估标准的参考条款，其中明确指出评估标准由裁决委员会通过AHP多标准分析方法确定，并确保价格标准优于其他（非价格）标准。市政府收到大量竞争性和针对性的投标，这使得确定欧盟共同融资支持的固定资本投资价值变得更加容易。 除了报酬之外，还考虑了以下标准：政府与社会资本各方之间的相关责任和风险分配，以及市政府预计支付剩余款项的金额和日期。
（二）技术指南
项目采用的基础技术包括：层燃炉、与层燃炉集成的余热回收锅炉（确保垃圾的能量最大程度地得到回收利用）、抽凝式汽轮机装置，向城市供应热水，向市政电网供应电力。该厂工作能力达到21万吨/年，生产线额定运行时间为7800小时/年。该厂还将配备两条热处理线，每条热处理线的处理能力为13.5吨/小时。
（三）项目融资
为接手该项目，Sita从BCK财团、波兰储蓄银行和PEKAO SA银行组成的财团获得了超过9亿兹罗提的贷款，还款期为22年。
（四）风险分配
波兹南市从市场测试的结果中发现，需求风险（即垃圾数量和热值风险）不能转嫁给私营合作伙伴。因此，项目的建设和可用性风险由私营合作伙伴承担，而需求风险则由波兹南市承担。此外，私营合作伙伴还负责整个项目生命周期内垃圾焚烧发电设施的运营和维护。
图2-11 支付原理
（五）付款原则
私人合作伙伴报酬的计算基于废物转化能源设施的预计运营成本（分为固定成本和可变成本）、债务偿还额和私人合作伙伴的计划利润份额。此外，还扣除电力和热力销售收入以及许可证相关收入。
私人合作伙伴的报酬将从市政预算中支付。波兹南市将根据 PPP 法案向私人合作伙伴提供所谓的“自付额”，连同欧盟资金，以补助的形式仅涵盖设施的建设成本。报酬将根据支付机制在规定的月份内结算（支付机制描述了计算报酬各组成部分的具体原则）。报酬各组成部分的计算将根据私人合作伙伴向市政府提供的详细结算账户数据确定。这样，市政府就可以充分保证提交的计算结果的准确性。
得到教训
项目面临的主要问题是公众对项目的排斥、项目的创新性使得标准解决方案不适用以及合作伙伴缺乏在波兰建设垃圾焚烧厂的经验。其他困难出现在商定项目结构的过程中（与私人资本合作25年的原则是在不确定的外部法律环境下确定的，因为2012年波兰对废物管理法规的修订导致法律环境发生重大变化）。此外，一些政府机构在与私人资本合作时未能保持商业机密也在一定程度上阻碍了项目的实施。
项目的创新主要体现在混合融资方式，即通过欧盟资金、社会资本和市政府共同融资。
与私人合作伙伴签署协议后，可行性研究进行了更新，以计算团结资金的数额（基于私人合作伙伴提交的出价），这将有助于市政府减少用于处理城市垃圾的废物转化能源设施的支出，并减少居民为废物管理支付的费用。
案例二：德国米尔海姆城市固体废物处理项目
【案例特点】本项目为德国米尔海姆市引入社会资本参与当地固废处理项目，列举了项目公司的经营目标，以及当地政府与项目公司签订的定价等八份合同，并介绍了政府直接与社会资本方谈判可能出现的问题与风险，以及项目收费标准确定等指标因素。
-,项目背景
20世纪90年代初，德通在城市固废处理的经济、环境和技术等方面遇到诸多问题。随着城市垃圾处理市场化进程的深入，地方政府逐渐改变在城市固废处理中的垄断地位，允许更多社会资本参与。该项目位于德国鲁尔区米尔海姆，是德国城市固废处理具有代表性的PPP试点项目。
为了吸引私人资本，加强对固体废物处理这一新兴市场的了解，米尔海姆政府于1994年邀请国际公司AG与当地一家企业合资成立固体废物处理公司——米尔海姆固体废物处理有限公司（MEG）。市政府持有25.1%的股份，剩余股份由两家公司平分，但1997年所有股份转让给AG。
1997年之前，MEG（一期）致力于为整个鲁尔区提供危险废物处理服务，主要采用焚烧方式，其他固体废物的处理，以及道路清洁和污水处理仍由政府负责。1998年，当地政府认为应由一家公司承担全部固体废物处理，并引入社会资本和先进技术。因此，米尔海姆市议会提议由市政府和AG公司通过PPP模式成立MEG（二期），处理米尔海姆所有固体废物。同时，为了保证政府对容易引起社会争议的城市固体废物处理领域的政治控制，当地政府在MEG的持股比例由之前的25.1%增至51%。AG公司之所以接受这一调整，是因为虽然失去了MEG的部分股份，但可以大大拓展其业务范围。
二、项目目标
MEG一期、二期的运营目标如下：
•提供高水平的危险固废处理解决方案；
• 对固体废物处理和道路清洁设施进行现代化升级，费用由政府和私人资本分担。升级费用的具体数额和基础设施的价值尚未公布，但媒体报道显示，该项目前五年的升级费用约占基础设施价值的 10% 至 15%；
• 在政府资金有限的情况下，通过引入社会资本和先进技术为基础设施升级提供资金支持，以降低成本；
• 加强鲁尔区不同城市之间在垃圾填埋和生物废物处理方面的合作，提高设备使用效率；
• 确保用户费用的相对稳定；
•为失业率高的地区提供就业保障。
三、项目合同
为了实现这些目标，维护各方的利益，利益相关者需要就一系列正式和非正式协议达成一致，这些协议构成了合资和PPP模式的核心要素。
首先，市政府与公司共同向市议会提交了非正式意向书。其中，确定MEG（二期）作为SPV公司的一个重要前提是政府持股51%并牵头，将固废处理相关的技术、基础设施、资金、服务和员工移交给MEG（二期）。市议会批准意向书后，双方签署了8份合同，进一步细化了以下内容：
• 股份和资产转让；
• 基础设施、服务（道路清洁、基础设施维护）和员工条件；
• 未来15至20年社会资本投入情况以及2005年、2010年、2015年应达到的经济、环境、技术标准；
• 2000年至2005年期间缴纳的费率和金额；
• 在米尔海姆郊区建造和运营一个新的危险废物处理厂；
•建设和运营新的生物废物处理厂；
•政府与社会资本方共同承担达成年度垃圾处理量目标的风险。
四、经验教训
在谈判过程中，米尔海姆市政府与该公司遇到了所有政府在推行PPP项目时都会遇到的两个问题：
首先，如果政府只与一家民营资本方进行谈判，将面临被其他竞争对手起诉的风险。德国政府和欧盟都对招标流程做出了严格的规定，以防止政府和企业达成内部协议。在MEG（二期）谈判中，米尔海姆政府只与一家民营资本方进行谈判，这可能导致以下问题：
信息不透明：若仅有一家社会资本参与，参与银行、合同年支付金额、合同授予方式等信息不够透明，容易引发公众对财务信息透明度的怀疑。
法律风险：如前所述，如果政府只与一家民间资本方谈判，就有可能被其他竞争对手起诉。
资产转让价格被低估。当只与一家私人公司进行谈判时，公共资产在转让给私人公司时的价格很有可能被低估。虽然本案并非如此，但在 1990 年代初的固体废物管理案中，科隆和其他地区曾发生过政府官员接受 AG 贿赂以促进招标过程的案例。
潜在风险：若招标程序过于严格，导致参与的民间资本方数量不足，可能引发信息不透明、成本增加、腐败现象，以及因竞争力不足而降低生产和技术改进的效率等潜在风险。
该案中，米尔海姆政府仅仅与该公司进行了谈判，并遭到其他潜在竞争对手的起诉，导致米尔海姆市议会在2000年10月投诉截止日期过后才与该公司签署了MEG（二期）合同。
其次，在缺乏相关经验、竞争对手众多的情况下，通过竞争性招标达成各方共识所需的时间与直接与社会资本方谈判相差无几。从米尔海姆案可以看出，如果合同内容复杂、内容详细，即使采用竞争性招标，最终也未必能节省时间。
虽然该项目存在诸多负面因素及谈判方式上的潜在风险，但也存在一些积极因素，有助于项目的成功实施：
首先，由于固废处理合同包含了经济、技术、质量、生态等问题的具体解决方案，因此合同签订过程更加高效，耗时更少。
二是在鲁尔区新建危险废物填埋场和生物废物处理厂，供鲁尔区城市共同使用，促进鲁尔区城市间的合作。
三是提高了就业率，保证了收费标准的相对稳定。
结尾
以上内容及建议来自国内PPP项目行业多位专家，并由本平台总结而成，内容仅供参考。