最高法：未经批准，在原有宅基地范围内翻建房屋亦不应被拆除【北京拆迁律师吴国强】
北京市第一中级人民法院
行政判决
上诉人（一审被告）北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局。
上诉人（一审被告）是北京市海淀区人民政府，住所地为北京市海淀区长春桥路17号。
上诉人（一审原告）刘红艳。
一审法院判决：
2016年12月23日，海淀区市政管理局香山执法监察大队在检查中发现，刘红艳于2016年3月对案涉房屋进行了改建。同日，海淀区市政管理局进行现场检查调查，测量该房屋东西长16.10米、南北宽11.00米，总建筑面积177.10平方米。海淀区市政管理局拍摄了外观照片并绘制了平面图。同日，对刘红艳进行询问，告知刘红艳享有的相应权利，听取了刘红艳的陈述、申辩。同日，海淀区市政管理局以刘红艳改建案涉案房屋为由对刘红艳提起公诉。 2017年1月5日，北京市规划和国土资源管理委员会就北京市海淀区香山北新村14号一栋建筑的规划审批问题致海淀市政管理局的函件。函中称：“经调查，位于北京市海淀区香山北新村14号的一栋建筑（建筑面积177.1平方米）未依法取得建设工程规划许可证。”2017年4月28日，海淀市政管理局作出被诉限拆决定，并于同日通过留置、现场公示、网站公示等方式送达上述限拆决定。刘红艳不服，于2017年5月4日向海淀区政府提起行政复议申请，请求撤销被诉限拆决定。 海淀区政府受理申请后，向海淀区市政管理局送达行政复议答复通知书，要求其提交书面答复及相关证据材料。后海淀市政管理局向海淀区政府提交了答复函及相关证据。因案情复杂，海淀区政府决定延期30日开庭，并将延期通知书送达刘红艳及海淀区城管局。同年7月31日，海淀区政府作出被诉复议决定，决定维持被诉限制拆迁决定。复议决定书随即送达刘红艳及海淀区城管局。刘红艳仍不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院还查明，刘红艳为马淑琴之女。1990年4月24日，马淑琴经原北京市海淀区香山街道市容监察所批准，在北京市海淀区香山北新村14号新建住房两间。原住房为五间房，建筑用地东西长16.45米，南北宽16.45米。刘红艳与儿子刘瑞泽曾分别居住在这七间住房中的三间。后因所住房屋墙体出现裂缝，刘红艳重建上述房屋。刘红艳与儿子刘瑞泽名下已无房屋登记信息。
一审法院判决：
《北京市城乡规划条例》第六十五条规定，本章规定的违法行为由规划行政主管部门处理，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定处理。《北京市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第五条第十二项规定，城市管理执法机构按照国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，对违法建设行使法律、法规、规章规定的城市规划管理行政处罚权。《北京市违法建设禁制规定》（以下简称《规定》）第九条第二款规定，对未取得建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的城市建设工程，由城市管理综合行政执法机构负责查处。 本案中，海淀区城管局对未取得建设工程规划许可证的城市建设项目有法定的查处职权。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，城市依法实行规划许可制度，一切建设用地和建设工程都应当符合城乡规划并依法取得规划许可。根据上述规定，刘红艳重建其住房应当取得相应的规划许可证。本案中，海淀区城管局对涉案房屋进行了检查和现场勘察，并取得北京市规划和国土资源管理委员会的函件，函件中称涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证。在以上调查基础上，作出被诉限制拆迁决定，认定事实清楚，程序上并无不当。 在行政复议过程中，海淀区政府也履行了相应的行政复议程序，复议程序亦无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定，行政行为明显不当的，人民法院应当裁定撤销或者部分撤销。可见，人民法院在审理行政案件时，不仅要审查涉案行政行为是否合法，还要审查该行政行为在自由裁量权上是否明显不当。
本案中，刘红艳所建房屋虽然确为未经批准建设，但刘红艳在原宅基地上改建，房屋用于自住，未超出原有面积，亦未加建任何建筑。需要强调的是，该房屋是刘红艳及其儿子刘瑞泽唯一的住所。如果主管部门在确认该房屋为违法建筑后直接作出限期拆除的决定并最终执行，刘红艳及其家人必然会面临流离失所的可预见结局。
针对上述情况，合议庭认为，法律并非只是条文中列举的惩罚性规定，其最终目的是维护群众权益，保障社会正常运转。针对刘红艳面临的困境，海淀城管局应当首先选择采取责令限期完成规划手续等整改措施，再根据相应的整改情况作出决定。直接作出限期拆除的决定，势必对刘红艳的权益造成过大的损害，应属明显不当。因此，海淀城管局作出的受诉拆迁决定应当依法予以撤销。因海淀区政府已作出维持的受诉复议决定，应一并撤销。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六款、第七十九条及原最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：
被上诉的限制拆迁决定应当撤销；被上诉的复议决定应当撤销。
上诉人海淀区城管局、海淀区政府不服，向本院提起上诉，请求依法撤销一审判决，驳回刘红艳的诉讼。
经审查，本院同意一审法院的证据证明意见，确认一审法院认定的事实。
法院认为：
本院经审查，对于案涉房屋属于违法建设，海淀区城管局有权对案涉房屋进行查处，被诉限制拆迁决定符合规定且行政程序合法，海淀区政府作出被诉复议决定的行政程序合法等事实无异议，一审法院的认定正确，本院予以维持。
本案的焦点在于涉案海淀区城管局作出的限制拆迁决定是否合理。
本院认为，海淀区城管局作出的限制拆迁决定不合理，主要理由如下：
第一，被诉限拆决定将使刘红艳的生命受到威胁。从被诉限拆决定的内容来看，其直接设定了刘红艳必须自行拆除涉案房屋的义务，并告知其逾期不拆除房屋的后果，即强制拆除。因此，被诉限拆决定是明显的利益侵害行为，将直接影响刘红艳的生活。上诉人主张，涉案房屋最终是否拆除，在执行过程中可以自由裁量，但很明显，这种主张会导致刘红艳在行使救济权利时处于极其被动的地位，甚至失去提起救济的事实依据。
其次，行政裁量权的行使应当遵守比例原则。比例原则要求行政行为应当兼顾行政目的的实现和相对人权益的保护。如果行政目的的实现可能对相对人权益产生不利影响，则应当将这种不利影响限制在尽可能最小的范围和限度内。行政裁量权应当充分考虑手段与后果的关系。如果行政裁量权没有充分考虑行为的后果和后果背后的法益，就不符合比例原则的要求。本案中，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《北京城乡规划条例》第六十六条第一款均对规划行政部门查处未取得建设工程规划许可证而开工建设的情形作出了明确的规定。 一般来说，规划行政主管部门应视违法建设的具体情况，采取责令停止建设、限期整改、罚款、限期拆除、没收实物或违法所得等措施或处罚。但上述法律法规对什么是“采取整改措施仍可消除对规划实施的影响”并没有具体规定。对此，住房城乡建设部《关于印发规范城乡规划行政处罚自由裁量权指导意见的通知》（以下简称《指导意见》）中对《若干规定》第四条、第七条、第二十六条作了进一步的详细规定。应当认为，本案中海淀城管局作出的受诉限拆决定符合上述规定。 但上述《指导意见》和《若干规定》中的相关规定并非绝对性条款，“仍可采取纠正措施消除对规划实施的影响”在法律和监管层面仍有进一步解释的空间。尤其在对方当事人对严重影响居住安全和生活质量的原有房屋进行改建时，违法建设查处机构应当充分考虑其行政行为是否对违法建设者的居住安全和正常生活造成过度侵害，即在充分平衡规划秩序利益和安全住房利益的前提下采取适当措施。鉴于此，海淀城管局作出的受争议限拆决定，并未充分考虑违法建设者的居住安全利益，不符合比例原则的要求。
第三，行政行为应当符合法律法规的宗旨。《北京城乡规划条例》第四条规定，本市城乡规划建设应当贯彻落实科学发展观，体现“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念；坚持以人为本，为人居发展创造良好条件，妥善处理和协调各种利益关系，维护人民群众的根本利益。根据上述规定，城乡规划建设以及相应的执法机构执法行为应当贯彻“以人为本”的理念，保证人民群众有居有居、安居乐业。这是人民基本权利和尊严的彰显，也是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动必须以此为依据，才能体现其合法性。
综上，一审法院判决正确，本院应予支持。海淀区城管局、海淀区政府相关上诉理由不足，本院不予支持其上诉请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
此决定为最终决定。
审判长魏浩峰
王昆法官
代理法官李倩
2018 年 5 月 21 日
业务员 郎丽萍
吴国强律师
【恢复】：
吴国强，律师执业证号： 十余年专职律师执业经历，具有丰富的法律知识和诉讼经验，专注于拆迁案件的处理。中华全国律师协会会员，北京市律师协会会员。2011年1月被北京市司法局评为北京市法律援助律师先进个人，北京京平律师事务所十佳优秀律师。代理拆迁案件遍及四川、重庆、福建、贵州、广西、广东、江苏、安徽、湖南、江西、北京、河北、天津、浙江、山东、黑龙江、辽宁、内蒙古、甘肃、宁夏、陕西、山西等20多个省份，为委托人争取公平权益做了大量卓有成效的工作，得到了委托人的认可和高度评价。在京平律师事务所编制的2017年度客户满意度调查问卷中，客户满意度排名第一。
【经典案例】：
吴国强律师承办的最高法院判决农民诉四川省政府胜诉的案件，入选了北京京平律师事务所2017年度十大经典案例。这个案件具有里程碑的意义，这个案件首次打破了四川省人民政府零败诉的先例。在中国的征地拆迁案件中，行政机关的败诉率很低，更何况是省级人民政府呢？现有的网上搜索资料，还没有发现最高人民法院在征地拆迁领域判决省级人民政府败诉的先例。因此，可以说这是中国历史上最高人民法院第一次在征地拆迁领域判决省级人民政府败诉的先例。 （如有先例，请交流学习分享）这个案件大大增强了普通百姓在征地拆迁维权的信心，坚定了普通百姓对法律的信仰。也给征地拆迁中各级地方政府、各有关部门包括法院传递了一个信息，就是地方政府要依法行政、依法拆迁，法院要依法行使司法权，维护被征地群众的合法权益。在全国人民面前公开展示了最高人民法院依法审判、坚决纠正省级人民政府错案的态度。
【成功案例】：
数据自2017年1月1日起开始，包括但不限于以下情况（持续更新）：
1、四川省成都市闫生才诉四川省人民政府案，最高人民法院裁定撤销成都市中级人民法院一审判决，撤销四川省高级人民法院二审判决，撤销四川省人民政府不予受理复审的决定，裁定四川省人民政府履行法定职责。
2、黑龙江省哈尔滨市王月斌诉哈尔滨市松北区人民政府撤销房屋补偿决定案，黑龙江省高级人民法院裁定撤销哈尔滨市中级人民法院作出的房屋补偿决定，并责令松北区人民政府重新作出房屋补偿决定。
3、贵州省惠水县人李其新诉惠水县国土资源局注销房屋登记案，贵州省高级人民法院撤销龙里县人民法院一审裁定和贵南州中级人民法院二审裁定，令贵南州中级人民法院重新审理此案。
4、贵州省惠水县人李启新诉惠水县孟江街道办事处房屋补偿协议案，贵州省高级人民法院裁定撤销龙里县人民法院一审裁定、贵州省中级人民法院二审裁定，并责令贵州省中级人民法院重新审理本案。
5、安徽省宿州市秦彩玲诉安徽省宿州市墉桥区人民政府房屋征收决定案，宿州市中级人民法院判决认为，墉桥区人民政府房屋征收决定违法。
6、安徽省宿州市孙存杰对安徽省宿州市墉桥区人民政府房屋征收决定提起上诉，宿州市人民政府确认墉桥区人民政府房屋征收决定违法。
7、山东省济南市孟庆峰诉济南市人民政府、历城区人民政府、唐冶街道办事处违法强拆案，济南市中级人民法院判决认定历城区人民政府、唐冶街道办事处的强拆行为违法。
8、四川省成都市徐政诉四川省成都市郫都区团结镇人民政府违法强拆房屋案，四川省成都市中级人民法院裁定撤销都江堰市人民法院一审判决，将案件发回再审。
9、四川省成都市谭琼英诉四川省成都市郫都区团结镇人民政府违法强拆房屋案，四川省都江堰市人民法院判决：团结镇政府强拆房屋行为违法。
10、四川省成都市王广成诉成都市郫县交通局未履行违法建设查处职责，都江堰市人民法院判决认为郫县交通局未履行查处职责属于违法行为，责令其依法履行查处职责。
11、宁夏中卫市田艳平诉海原县官桥乡人民政府违法强拆房屋案，海原县人民法院判决认定强拆行为违法。
12山东省济南市李国庆起诉济南市历城区人民政府华山街道办事处违法强拆，济南市中级人民法院终审判决其强拆行为违法。
13、山东省济南市赵学宽诉济南市人民政府、历城区人民政府、唐冶街道办事处违法强拆房屋案，济南市中级人民法院判决唐冶街道办事处强拆房屋违法。
14、广东省江门市梁传豪诉江门市蓬江区塘下镇人民政府处理村民权益纠纷未履行法定职责案，蓬江区人民法院判令其履行法定职责。
15.安徽省六安市陈云诉六安市发展和改革委员会、金安区发展和改革委员会信息公开行政复议案，六安市金安区人民法院裁定撤销六安市发展和改革委员会的复议决定，撤销金安区发展和改革委员会的答复，责令金安区发展和改革委员会重新作出答复
16.在四川省成都市谭琼英诉成都市郫都区公安局案中，四川省成都市中级人民法院确认公安机关自接受谭琼英举报至作出立案决定止的行为属于行政行为，属于人民法院管辖，裁定将案件发回都江堰市人民法院重新审判。
17．安徽省宿州市墉桥区秦彩玲诉汴河街道办事处限期拆除通知书案，宿州市中级人民法院认定限期拆除通知书属于本案管辖范围，撤销墉桥区法院裁定，发回重审。
【因调解等原因结案】：
数据收集自2017年1月1日开始，包括但不限于以下情况（持续更新）：
1.四川眉山市窦村集体土地房屋拆迁案历经5个月调解终获解决
2、湖南省长沙市朱某农村集体土地上房屋拆迁案，历时四个月，通过自行调解解决。
3.安徽省宿州市李某与魏某征收集体土地及林木补偿费案时隔9个月后自行和解解决）
4. 江苏徐州马某国有土地上厂房拆迁补偿款，历时五个月才解决
5.黑龙江省哈尔滨市王某国有土地十二个月转为非安置用地补偿案二审胜诉。
6、安徽省宿州市孙先生国有土地上店面房征收补偿（经过五个月调解解决）
7.山东潍坊刘氏集体土地企业厂房被拆除，历时半年关停
8.内蒙古巴彦淖尔市李某幼儿园拆迁补偿案，历时九个月（两次委托共计两年九个月）才得以调解解决
9、广东省江门市梁某村民权利纠纷案经过9个月的诉讼终于得到解决。
10.山东省济南市张某集体土地房屋被拆迁，半年后才自行解决
【职业声明】：
做专业的事，做有责任心的法律人。
【执业领域】：
征收国有土地上房屋的补偿
农村房屋拆迁补偿
企业拆迁补偿
住宅转非住宅及商品房拆迁补偿
土地流转纠纷
自然资源所有权纠纷
其他行政纠纷