解读 | 国际固体废物管理经验对我国的启示
目前，我国固体废物管理在制度设计与实施、政策措施等方面存在不足，已不能满足新时代以“改善环境质量”为中心的发展目标。分析《巴塞尔公约》废物管理以及美国、欧盟、日本等国家和地区的固体废物管理，借鉴其先进成果和管理经验，将有助于优化和提高我国固体废物管理水平！
国际固体废物管理分析
巴塞尔公约废物管理
随着社会经济与科技的发展，21世纪初《巴塞尔公约》履行职能的国际环境发生了变化：从以前将废物特别是危险废物完全视为应尽可能限制的环境公害，到逐渐认识到废物的资源性。《巴塞尔公约》发展的重心开始转向强调废物的减量化和环境无害化管理。2011年，《巴塞尔公约》缔约方大会第十次会议通过了关于废物减量化的重要决定《卡塔赫纳宣言》。此后，通过了《卡塔赫纳宣言》实施路线图，制定了《废物预防与减量化技术准则》等，积极推动各方预防和减少废物。同年，废物的环境无害化管理被列为推动公约成效的重要工具之一。《巴塞尔公约》更加注重从国家战略和政策层面引导缔约方实施环境无害化管理。
《巴塞尔公约》在发展过程中，强调公众参与，将建立伙伴关系倡议作为实现废物环境无害化管理和减量的重要手段。《巴塞尔公约》建立伙伴关系机制的目的是协助各国政府和利益相关方更有效地应对日益严重、需要优先控制的废物问题，包括帮助各利益相关方加强合作；与专家和决策者共同制定准则并充分利用各方资源；通过合作开发废物环境无害化管理的工具和战略以降低成本。伙伴关系已成为落实《巴塞尔公约》战略框架的重要机制，移动电话伙伴关系、计算机设备行动伙伴关系、家庭废物伙伴关系等在推动《巴塞尔公约》实施方面取得了积极进展。
美国固体废物管理
发展历史：1965年，美国国会颁布了第一部关于固体废物管理的联邦立法《固体废物处置法》。1970年通过的《资源回收法》和1976年通过的《资源保护与回收法》（RCRA）对《固体废物处置法》进行了修订。《资源回收法》增加了关于危险固体废物妥善处置的规定，对原有的固体废物管理体系进行了重组。此后，修订后的《固体废物处置法》实际上是联邦《固体废物处置法》及其后所有修正案的集合，通常简称为RCRA。
美国固体废物处理法的制定和修改过程，体现了固体废物管理基本方针由最初注重废物的最终处置，到强调废物减量和资源节约的变化。RCRA的主要目标是以环境安全的方式实施危险废物的减量和管理，同时促进健康和环境保护，目标是保护基本的物质资源和能源资源。RCRA确定了美国固体废物管理的新方针，即废物预防（源头减量）、回收、焚烧和填埋处理。废物资源回收利用是美国各州固体废物管理计划中不可缺少的组成部分，是获得联邦政府资金援助的必要条件。
法律框架及主要体系：《资源保护与回收法》是美国固体废物管理的基本法律，除国会立法外，联邦环保局还负责制定一系列有关固体废物和危险废物收集、贮存、运输和处置的法规，形成了分类分级管理、环境经济政策等较为完善的固体废物管理法律体系和管理体系。
美国RCRA的管理范围包括一般固体废物和危险废物两大类，实行国家和地方分级管理：联邦环保局负责管理危险废物，州政府管理非危险废物。州政府制定的固体废物管理计划须经联邦环保局批准。同时，为便于对危险废物进行监管，按照环境风险产生者的环境责任应根据不同的产生量而有所区别的原则，美国环保局根据危险废物月产生量及危害程度，将产生者分为三类（大型源、小型源、豁免小型源），实行差别化管理。此外，随着对危险废物风险评估能力的不断提高，美国环保局认为RCRA中的相关规定对低风险危险废物实施了过于严格的管理，给社会和危险废物产生者增加了不必要且高昂的处理处置成本。 针对此，1995年颁布了《危险废物鉴别条例》，对RCRA管理的危险废物进行部分豁免。
为鼓励固体废物充分利用，控制固体废物填埋处置对环境造成的污染，美国在城市固体废物管理中也广泛运用市场力量，充分发挥许可证、税收、抵押等经济杠杆的作用。例如，美国各州普遍实行PAYT（即付费即服务）制度，向居民收取固体废物收集费用，推动城市固体废物产生者承担社会责任；美国印第安纳州和西泽西州对需要填埋的城市固体废物征收填埋费/税，倒逼城市固体废物源头减量和综合利用。
欧盟的废物管理
发展历史：20世纪80年代，欧盟的废物管理由单纯处理转向综合管理战略，开始注重源头控制和综合利用，从而有效控制污染和回收资源，从根本上改变了废物管理的内涵。几乎所有欧盟成员国在废物管理方面都经历了巨大的转变，强调减量化、资源化和无害化，并将资源利用作为废物处理的终极发展目标，有效提高了材料和能源的回收利用率。
1972年，德国颁布《废弃物处理法》：随着垃圾焚烧填埋引发的环境问题，政府环境管理政策的指导思想发生转变，由建设更多的垃圾填埋场和焚烧厂以扩大垃圾处理能力，转向注重垃圾源头减量和回收利用。1986年，德国颁布《废弃物预防管理法》，随后又于1994年颁布《物质闭环与废弃物管理法》。后者强调，废弃物首先要减量，特别是减少废弃物的产生量和危害程度；其次，必须将其重新用作原料或能源；最后，只有在现有技术和经济条件下无法再利用时，才可以在“保护公众利益”的情况下“在环境容忍的范围内进行安全处置”。
为提高废物回收再利用比例，欧盟委员会在废物管理中特别强调循环经济原则和零废物理念。目前，欧盟废物管理战略已建立“废物分级”处理体系，即遵循“预防或减量—再利用—回收—堆肥—处置”的顺序，强调资源利用是废物处理的首选方式和最终发展目标；并将管理目标延伸至材料减量的源头，全面综合考虑废物管理的每个阶段，通过对材料“从摇篮到坟墓”全生命周期的管理，实现材料产生、流通、消费全过程的良性循环。
法律框架及主要制度：欧盟废物管理监管体系由法规、指令、决定等组成。欧盟理事会1975年颁布的《废物框架指令》（75/442/EEC）是欧盟固体废物管理的基础。此外，还有《废油处置指令》、《包装废物指令》、《废弃车辆指令》、《废物焚烧指令》、《废物填埋指令》等一批专门法规。
欧盟废物管理不仅运用法律和行政手段，还辅以税收、财政补贴等多种经济手段，实现多种政策工具相结合，使各种废物管理制度得以实施。欧盟废物管理大部分以成员国地方政府财政投入为主，同时结合政府许可等形式引入社会资本的融资渠道，为废物综合管理提供了资金保障。针对此，欧盟制定了较为完善的固体废物税收政策，如城市垃圾收集费和垃圾填埋费/税，以及对包装材料等具有潜在环境污染的产品征收包装费/税，这些政策有利于政府宏观调控，鼓励生产者采用先进技术，从而优化消费模式和产业结构。
废物管理是一项系统性、综合性的工程，需要全社会的共同努力。在欧盟，不仅政府和企业，各类公民团体和普通民众对欧盟环境法律和政策的制定都有着重要的影响力。例如，政府在实施新的废物管理指令时，非常重视民意的收集和反馈。欧盟强大的民众环保理念使垃圾分类得以全面推行，降低了后端垃圾处理的难度和成本，有效实现了垃圾资源的再利用。
日本的废弃物管理
发展历史：1970年日本颁布《废弃物处理及公共卫生法》，奠定了日本国内废弃物管理的主要法律基础。20世纪90年代以前，日本的废弃物管理方式以终端处理为主。随着经济的高速增长以及与之相伴的废弃物环境问题，日本提出了资源有效利用和循环利用政策，主要目的是减少固体废弃物处理量，改变“大量生产、大量消费、大量废弃”的社会现状。2000年日本颁布《循环型社会形成推进基本法》，提出了建立循环经济社会的基本方针，即在确保废弃物产生预防、再生资源回收利用和废弃物合理处置的基础上，抑制自然资源消耗，将环境负荷降至最低，并将废弃物回收对策的优先顺序法制化，即抑制产生、再利用、循环利用、热回收、适当处置。
法律框架及主要制度：日本废弃物管理相关法律体系可分为三个层级：第一层级为基本法，即《循环型社会形成推进基本法》；第二层级为综合性法律，废弃物的合理处理和再生资源的回收利用分别由《废弃物处理及公共卫生法》和《资源有效利用促进法》进行具体管理；第三层级为与综合性法律相补充的特别法律，如图1所示。
图1. 日本固体废物管理法律体系
日本根据《废弃物处理及清扫法》，将废弃物分为一般废弃物和产业废弃物，由各级地方政府实行分级管理：市、町负责制定处理计划并监督管理一般废弃物，都道府县负责对产业废弃物回收、运输、处理处置行业进行许可、指导和监督。
此外，经济政策和民众参与也是日本垃圾管理的重要手段。回收处理收费制度在汽车、家电和城市垃圾中被广泛应用。对于汽车，采用预付费方式，即在购车时预先缴纳报废费用，包括汽车粉碎残渣、安全气囊、氟利昂等处理费；根据《家电回收法》，电视机、空调、冰箱、洗衣机等消费者还必须支付废旧家电的处理费用；对于城市垃圾，采用垃圾处理费与税并存的模式，通过强制使用收费袋和处理票来征收生活垃圾处理费。一些地方政府还对工业垃圾征税。在民众参与下，日本的生活垃圾分类被公认为全球典范。
国际固废管理经验及对我国的启示
国际固体废物管理对我国的启示
推动固体废物源头减量：目前，我国固体废物立法仍侧重于固体废物产生后的污染防治，停留在末端治理、事后整治阶段。工业固体废物产生量仍处于较高水平，固体废物管理严峻形势尚未得到根本解决。“源头减量”是固体废物处理最经济、最高效、最环保的方式。建议积极开展《固体废物法》等相关法律法规的修改完善，明确固体废物管理全过程重点，落实固体废物产生者主体责任，在工业生产环节推行清洁生产、循环经济，在居民消费、生活环节推行绿色消费、绿色生活，尽可能从源头减少固体废物的产生。
加强固体废物风险防控：我国固体废物种类繁多，考虑到目前废物产生、贮存和处置现状、现有设施和技术水平以及资金投入，不可能对所有类型固体废物一视同仁地进行管理。建议以毒性物质全过程管控为重点，重点或优先监管产量大、危害大的固体废物以及产生这些废物的行业和区域，从全生命周期视角实施“主动”风险防控，探索部分物质豁免、国家和地方分级管理等可控解决方案，优化固体废物分类分级管理体系。
运用绿色环境经济政策：我国固体废物相关的环境经济政策尚不完善，尚未充分发挥其对改善环境质量的调控作用。环境经济政策作为规范环境行为的政策工具，被视为绿色发展的重要手段和核心内容。建议充分利用财政、税收、绿色采购等多种经济手段，促进固体废物管理与综合利用产业健康发展。根据固体废物的种类、危害、数量和管理需要，在废物产生环节，对一定数量的固体废物征收环境税，鼓励固体废物生产者采取措施，从源头上减少废物产生；在废物资源利用环节，加大财税政策的支持力度，将符合条件的废物综合利用企业纳入劳务增值税优惠目录；在再生利用产品推广方面，对符合质量和环保要求的产品，在政府绿色采购中优先考虑。
提高公众环境意识和参与度。当前，我国公众对环境保护的期待日益增强，参与范围和程度不断扩大和深入。但对固体废物特别是危险废物的科学认识还比较薄弱，邻避效应成为阻碍一些地区废物处理设施发展的核心问题。公众的正确认识和积极参与是固体废物立法顺利实施的重要前提。建议开展形式多样的宣传教育，积极利用媒体发布等，普及固体废物相关知识，动员公众积极践行垃圾分类、废物利用等绿色生活方式；推动环境信息公开，保障公众知情权，加强社会监督；拓宽公众参与渠道，团结各利益相关方，形成固体废物污染防治和生态环境保护的合力。
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