“放管服”背景下高校采购制度设计探索与实践
——基于华南理工大学采购管理体制改革的分析
■ 王飞燕、黄璐
近年来，国家就政府采购活动中政府与市场关系的新定位、推进依法行政的新任务、实施“放管服”改革的新举措等作出了一系列重大决策部署，出台了《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理的通知》、《政府采购货物和服务招标投标管理条例》、《关于优化科研管理提高科研绩效的若干措施》等文件。高校能否适应采购体制改革的要求，强化采购人主体责任，抓好采购管理各环节风险防控，进一步完善交易规则和监管措施，做到“宽而有据、松而不流”，已成为亟待思考的问题。
目前，高校采购管理普遍存在以下问题：国家政策调整快，学校体制难以适应；采购运行机制不够顺畅，重程序、轻结果的局面仍然存在；采购人主体责任没有得到有效落实。如何用足用好国家政策，落实“放管服”要求，破解“放不下、管不住”难题，消除“痛点”“堵点”，提升采购效率和效果，不少高校进行了有益的探索和实践。华南理工大学（以下简称“华南理工大学”）经过两年的缜密思考和反复调研，于2020年9月正式实施新的采购管理办法及相关实施细则。目前反响良好，采购效率和效果得到明显提升。
化工企业采购管理中存在的一些问题
虽然上海交通大学2016年修订实施的采购管理办法具有超前性，但由于政府采购法律政策更新频繁，规章制度变动较大，原有的采购管理办法与现有的制度框架并不适应，甚至不一致。一是职责划分不够明确，采购人及相关职能部门在采购工作中的职责没有明确，实施过程中出现真空或交叉重叠，导致采购工作不够顺畅，采购监管力度不够。二是对采购用户和采购需求的要求不够明确。国家对科研仪器设备采购专家确定办法已改为自行选择，评审专家的条件也进行了修改，但我校的办法尚未作相应修改。三是个别采购项目的程序不够规范，如单一来源程序不明确、可操作性弱，导致采购过程中出现偏差、倾斜现象，腐败风险随之增大。 四是结果导向不够重视，如政府采购限额标准以下的采购项目公告时间过长，程序操作缺乏灵活性，影响采购效率。五是未建立与采购结果相关的管理制度，导致采购结果与后续履约存在一定脱节，影响采购质量。六是制度条款存在“真空地带”。如没有对“科研仪器设备”作出界定，对不符合单一来源采购要求的其他特殊采购事项缺乏相关规定，对政府采购限额标准以下的采购项目缺乏对供应商的监管细则。
为解决上述问题，华南理工大学近年来进行了一系列探索，逐步建立完善了一整套采购管理制度，出台了《华南理工大学采购管理办法》（以下简称《办法》）、《华南理工大学分散限额标准以下政府采购实施细则》和《华南理工大学网上招标采购实施细则》。制度运行至今，运行良好，采购效率和效果明显提高。
新采购制度的设计思路与具体做法
经过两年的反复研究，华南理工大学确定将《办法》作为学校采购管理的总章程。《办法》以合理、规范、不逾越现行政府采购法律法规红线为原则，适用于学校所有采购项目。《办法》对政府采购限额标准以上的采购项目作出具体规定，特别强调规范性。对于政府采购限额标准以下的采购项目，由于国家赋予高校更多的自主权，华南理工大学在杜绝腐败风险、满足内控要求的前提下，制定了《华南理工大学政府采购分散限额标准以下采购实施细则》和《华南理工大学网上招标采购实施细则》。通过以上制度的出台和实施，华南理工大学的采购管理在很多方面都得到了提升。
强化采购人主体责任，各部门职责更加明确。目前，华中科技大学采购工作实行分级分类管理，由领导机构、执行机构、业务管理部门、用户部门共同实施。按照国家有关要求，成立了政府采购招标工作领导小组，由分管学校采购工作的校领导任组长，校办公室、校工会、实验室与设备管理处、财务处、基建处、资产管理处、后勤处、招标中心等部门负责人组成，接受审计部门、纪检办公室的监督。招标中心作为领导小组的日常办事机构，负责关键环节的信息沟通，协同用户单位、业务管理单位完成采购工作。领导小组审议学校采购工作规章制度等重大事项，审批应急、超限额特殊项目采购办法。 但对于一般的单一来源采购项目，招标中心组织专家进行唯一性论证，经公示无异议即可实施，无需报领导组批准签字。采购管理实施的主要责任部门是招标中心，在预算实施、项目论证完毕后，负责项目的采购工作。合同签订、履约阶段由相关业务管理部门具体实施。业务管理部门包括学校办公室、财务部、实验室与设备管理部、后勤部、基建部、图书馆、网络中心等，负责相关采购业务的管理。从体制上明确各业务管理部门在采购预算、采购需求、实施计划、组织采购活动、履约验收、监督检查、投诉处理等重要环节的职责范围，建立采购各环节相互制约的内部控制制度，有利于提高高校采购管理的规范化程度。 明确的职责划分也有利于相互配合，及时沟通信息，提高采购效率。
同时，各项制度对使用部门的采购用户提出了更加具体的要求。其中包括“负责采购项目的预算编制、项目论证、资金落实、前期调研，合理合规、准确编制采购需求”、“选派熟悉采购流程、责任心强的人员担任采购项目负责人”、“负责按规定签订和履行合同，按要求接受项目，对合同履行情况进行反馈”等，进一步明确了采购人员的责权，落实了主体责任；进一步细化了采购要求，完善了采购预算。在赋予采购人员更大自主权的同时，全面提升了采购人员的业务素质，增强了依法合规采购和责任采购的意识。
创新采购方式，优化采购流程。《办法》明确了校园采购限额标准和采购方式，限额以上项目公开招标失败后，如具备必要条件，可直接转为竞争性咨询、竞争性谈判或单一来源采购。高校采购除政府采购法律法规规定的项目外，还存在大量限额以下的小额采购项目，这些采购项目若照搬政府采购的实施办法，势必导致采购周期长、采购效果差。因此，我校对此类采购限额标准和实施办法作出如下规定：限额以下实施细则创新性地提出了校园竞争性采购方式。校园竞争性选择是指通过发布采购公告，邀请不特定的供应商参与竞争，供应商按照采购文件的要求提交响应文件和报价。 评审委员会从综合评分法、最低价评审法中选择一种评审方式进行评审，并可根据情况决定是否变更采购需求、启动谈判。采购用户从中标候选供应商中确定中标供应商的采购方式。校内评选遵循公开招标的标准化流程，公告时间缩短为7-10天，并融入竞争性谈判、竞争性磋商的灵活性。当有3家以上、实质性响应的供应商2家时，项目即可顺利进行。当供应商少于2家时，只要采购文件中没有不合理条款、采购程序符合规定，即可与实质性响应的供应商直接进入谈判阶段。在保证采购工作公开、公平、公正的前提下，将权力进一步交还给采购人，赋予采购人在评审过程中变更采购需求的权力，并可根据供应商的响应情况决定评审方式。
同时，根据我校实际情况，制定了符合市场规律和实际采购需要的针对性采购情形，如“从境外商品制造商（或其境内全资子公司）直接采购进口商品”、“采购非定制教学科研专业软件”、“符合中央、广东、广州政府采购平台指定采购政策”、“由制造商或其授权维修机构进行的仪器设备维修改造，且预算金额不超过原主体工程合同总金额的20%”等8种情形，大大提高了科研仪器设备采购效率。对于“只能从唯一供应商采购”的情形，我校规定招标中心须组织专家进行唯一性论证，并将审批决定交由专家作出。 此外，为进一步规范采购程序，相关制度规定，定向采购不仅要进行5个工作日的公示，还须组织3名以上有相关经验的专业人员与供应商进行价格谈判等，并要形成谈判记录。
此外，我校还对学校全资子公司实施项目、执行横向合同、单证采购等作出了灵活规定，在优化采购方式的基础上，进一步简化采购流程，只保留必要、不可缺少的采购环节，适当缩短公告时间，大大提高了采购效率和采购效果。
事前公开、事后监督，提升采购全过程管理水平。我校原有采购制度类似“锥形”管理体制，事前预算管理和需求管理几乎为零，事后绩效验收管理和采购结果反馈相对薄弱，但对招标采购环节，如采购信息发布、专家遴选、采购程序执行等都有严格规定。针对重程序、轻需求、轻绩效、轻验收的问题，我校新修订的管理办法有意识地补充了法律法规关于事前、事后管理的薄弱环节：一是明确采购计划的重要性，要求采购用户填写采购计划，招标中心定期汇总采购计划信息，根据情况对同类项目进行打包，充分发挥规模经济，降低采购成本。二是主动公开采购意向，除必须公开采购意向的项目外，涉及学校公共利益、公共安全的重要项目，可酌情公布初步采购需求，公开征求公众意见。 三是细化采购人采购前的基础准备工作。规定采购人负责采购项目的预算编制、项目论证、资金落实、前期调研以及合理合规、准确编制采购需求等工作。四是加强合同履约验收落实。《办法》新增合同及合同履约验收章节，要求采购用户按照政府采购相关要求签订合同、进行合同公告和合同履约验收，并规定采购用户应按照合同约定的技术、服务、安全标准和学校验收管理相关规定组织对供应商的合同履约进行验收。五是强调履约评估工作，形成管理闭环。如出现供应商拒绝签订合同、拖延签订合同、随意更改合同内容、履约时降低配置、以次充好等问题，采购用户应及时书面举报供应商的失信行为。 六是对供应商违规行为作出特别规定，特别是对限额以下项目进行严格要求。
特事特办，增强科研急需采购项目的灵活性。对于科研急需的采购项目，单纯地增加学校内部分散采购的额度，可能并不是最好的解决办法，因为二级学院普遍存在对采购业务不熟悉、时间精力不足，或者采购内控机制不完善等问题，导致采购力度加大，采购效果不理想，也就是下达了就追不上的问题。另外，我校通过调研发现，真正科研急需的采购，其实很少。因此，我们没有制定专门的科研急需项目采购办法，而是采取了一些灵活的规定，逐一落实。 对于极其特殊的项目，新增“公开招标金额标准以下的货物或服务项目，如不采取公告等公开方式采购，须报采购人主管部门或联系校领导批准，报招标中心领导组批准后，由采购人组织实施，并将相关材料报招标中心备案。”，使此类项目能够顺利实施。
在落实“放管服”改革要求中，我校深知不能简单“放管服”，必须通过科学的制度设计，为“放管服”改革提供保障。深化“放管服”改革必须树立制度观念，坚持制度先行，营造公开透明、公平公正的制度环境和廉洁的采购环境。强化监管手段和力度，注重责权相统一，建立常态化监督检查工作机制，注重事中事后监管，加强政府采购关键环节的动态监管，提升政府采购监管的公信力和权威性，实现“能管就管”的目标。
（作者单位：华南理工大学招标中心）