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章
指导
读
纵观我国垃圾焚烧发电的历史，并非只有10年的过程，我国垃圾焚烧行业最早的历史可以追溯到上世纪80年代末，至今已有三十余年的历史，如果以2012年国家发改委发布的电价补贴为节点，我国垃圾焚烧的发展历史可以分为“前二十年”和“近十年”。
前二十年，从上世纪八十年代末期为了解决垃圾热值低问题而采用“天价”引进的炉排炉技术，到2005年国内多个项目的逐步投产，再到2012年国家出台电价补贴政策，垃圾焚烧在“邻避”选址风波中迎来第一波投资热潮。
经过20多年的摸索，我国垃圾焚烧发电行业在2012年以后迎来了快速发展的“黄金十年”。
关于作者
中诚环境垃圾焚烧团队第一业务部：吴建、简瑞环、王立秋、吕德斌、陈坤、王鸿飞、马金林、张梦宇、龚申、宋祥南、徐浩、张兵、郝江涛等环保专家组成团队，由固废领域的优秀人才组成，团队参与了生活垃圾焚烧领域的多项标准编制、科研项目、咨询设计项目。
对于垃圾焚烧发电行业来说，过去的十年是最好的十年，也是最坏的十年，是希望的春天，也是惨淡的“寒冬”。
一方面，在原生垃圾“零填埋”的政策导向下，占地小、减量化突出、兼具发电与治污双重效益的垃圾焚烧技术受到行业主管部门的“青睐”，出台了一系列措施。一系列利好政策促进了其快速发展。“十二五”、“十三五”期间，我国垃圾焚烧发电行业迎来黄金发展期，投运、建成、在建的垃圾焚烧发电设施数量均创历史新高。
另一方面，随着国家补贴政策退坡、地方财政收紧、市场竞争激烈、新建项目饱和度提升以及新冠疫情影响，近年来我国垃圾焚烧发电行业迎来发展“拐点”，需求逐渐由大中城市转向县域、农村垃圾管理，部分地区开始出现产能过剩、欠费欠费、入炉垃圾不足、投产项目“不够用”等问题。
这是正常现象，一旦行业发展速度放缓，之前快速扩张埋下的“隐患”就会逐渐显露出来，任何行业都是如此。本文从交通配套、电价补贴、市场需求、未来发展方向等几个维度，简单回顾一下我国垃圾焚烧发电行业近十年来的变迁史，为下一步的发展提供方向和建议。
01
政策支持
广受欢迎的垃圾焚烧发电迎来了黄金十年
对于垃圾焚烧行业来说，2012年是里程碑式的一年，这一年行业监管部门相继出台了《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格[2012]801号）、《可再生能源电价附加补贴资金管理暂行办法》（财建[2012]102号），确立了每千瓦时0.65元的国家政策补贴。
同时，《“十二五”城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》也明确指出，东部人口基数大、经济发达但土地资源紧缺的区域城市，要减少原有的生活垃圾填埋量，优先采用焚烧处理技术，并明确规定35%的生活垃圾无害化处理能力要采用焚烧技术处理，东部地区要达到48%要采用焚烧技术处理。
随着顶层政策向焚烧处理技术倾斜，焚烧填埋路线之争落幕，加之其他配套利好政策支持，如国发（2013）30号文件提出重点发展大型炉排、烟气净化技术以及财税[2015年78号文件将垃圾处理退税比例改为70%]，“十二五”期间，我国垃圾焚烧发电迎来了五年快速发展期。
为使垃圾焚烧更加全面、高效、健康发展，“十三五”期间垃圾焚烧总体政策方向不变，支持力度不断加大。《全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设细则》（发改环资[2016]2851号）要求，到2020年底，全国城镇生活垃圾焚烧设施容量占无害化处理总容量的50%，东部地区已完成建设目标60%以上（“十二五”为48%）。
同时，为化解选址带来的“邻避效应”，建设让民众满意的清洁焚烧厂，“十三五”期间，行业主管部门出台了一系列标准法规，全面加强对二恶英、烟气、煤矿各类污染物的排放限值管控，加强污染物监管和在线监测。受此影响，行业自上而下在全国范围内掀起了对标欧盟标准、蓝色焚烧、清洁焚烧的热潮。
进入“十四五”，县域小型焚烧设施不断涌现，国家出台的一系列政策对垃圾焚烧发电行业产生了重大影响，特别是竞争准入机制细则的出台、中央补贴的逐步退出，使得垃圾焚烧发电项目面临诸多挑战。在不确定性的背景下，如何综合考虑补贴政策和行业变化，设计合理的风险分配方案和交易结构，值得各项目参与方深入思考。
“十二五”/“十三五”/“十四五”相关政策
时期
发布时间
发行部
文件名
文档编号
“十二五”规划
2011.12
财政部、国家发展改革委、国家能源局
可再生能源电价附加补贴资金管理暂行办法
财综[2011]115号
“十二五”规划
2012.4
国家发展和改革委员会
《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》
发改价格[2012]801号
“十二五”规划
2012.4
国务院办公厅
《“十二五”城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》
国发〔2012〕23号
“十二五”规划
2013.8
国务院
《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》
国发[2013]30号
“十二五”规划
2014.11
国务院
《国务院关于创新重点投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
国发[2014]60号
“十二五”规划
2015.6
财政部、国家税务总局
资源综合利用产品和服务增值税优惠政策目录
财税[2015]78号
“十三五”规划
2016.1
住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部
关于进一步加强城镇生活垃圾焚烧处理工作的意见
建诚[2016]227号
“十三五”规划
2017.1
国家发展和改革委员会
《“十三五”城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》
发改环办[2016]2851号
“十三五”规划
2014.7
生活垃圾焚烧污染控制标准GB 18485-2014
2016年1月1日正式实施
“十三五”规划
2017.7
财政部、住房和城乡建设部、农业部、环境部
《关于全面推行政府参与污水垃圾处理项目PPP模式的通知》
财建[2017]455号
“十三五”规划
2017.12
国家发展改革委、住房城乡建设部、国家能源局、环境保护部、国土资源部
《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》
发展改革委环境保护管理条例（2017）第2166号
“十三五”规划
2017.12
国家发展改革委、国家能源局
《关于印发促进生物质能供热发展指导意见的通知》
发改能源[2017]2123号
“十三五”规划
2018.3
环境部
生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）
环保局环评[2018]20号
“十三五”规划
2018.10
财政部、国家税务总局、环境保护部
《关于明确环境保护税应税污染物适用等相关问题的通知》
财税[2018]117号
“十三五”规划
2019.12
环境部
关于城镇垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备并联网的通知
环保局环监[2017]33号
“十三五”规划
2018.8
环境部、住房和城乡建设部
《关于进一步做好全国环境保护设施和城镇污水垃圾处理设施向社会开放工作的通知》
环办教[2018]29号
“十三五”规划
2020.1
财政部、国家发展改革委、国家能源局
关于促进非水电可再生能源发电健康发展的若干意见
财建[2020]4号
“十三五”规划
2020.6
财政部、环境部
关于降低环境违法垃圾焚烧发电项目可再生能源电价附加补贴资金的通知
财建[2020]199号
“十三五”规划
2020.8
国家发展改革委、住房城乡建设部、环境保护部
城镇生活垃圾分类处理设施补短板强弱项实施方案
发改环办[2020]1257号
“十三五”规划
2020.9
国家发展改革委、财政部、国家能源局
《关于完善生物质发电项目建设和运营管理的实施方案》
国发改发（2020）1421号
“十三五”规划
2020.12
财政部、国家发展改革委、国家能源局
关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见的补充通知
财建[2020]426号
“十四五”规划
2021.5
国家发展改革委、住房和城乡建设部
《“十四五”城镇生活垃圾分类处理设施发展规划》
发改环办[2021]642号
“十四五”规划
2021.8
国家发展改革委、财政部、国家能源局
《2021年生物质发电项目建设工作计划》
发改能源[2021]1190号
“十四五”规划
2023.10
国家发展改革委、住房和城乡建设部
《关于加快县级生活垃圾焚烧处理设施补短板的实施方案》
发改环办[2022]1863号
“十四五”规划
2022.11
国家发展改革委、住房城乡建设部、环境保护部、财政部、中国人民银行
《关于加强县域生活垃圾焚烧设施建设的意见》
发改环办[2022]1746号
02
标准和法规
监管趋严，被列为重点监管对象
随着我国垃圾焚烧设施越来越多地投入运行，部分早期设施因年龄较大、设备陈旧、管理运营不完善等问题，频频受到居民投诉，对周边环境产生的恶臭和污染，已被环境部列为环境风险重点监管对象。
为推动垃圾焚烧厂清洁燃烧，与周边群众和谐相处，各省市行业主管部门自2016年起相继出台了一系列标准法规，当年1月1日起，被称为“史上最严”的新国标《生活垃圾焚烧污染控制标准》（-2014）正式实施。
与旧国标-2001版相比，如图1所示，新版标准全面加严了烟气中各类污染物（氮氧化物、二氧化硫、氯化氢、一氧化碳等）的排放限值，还加严了公众关心的二恶英类物质的排放限值。我国垃圾焚烧发电限值由1.0ng/m³调整为0.1ng/m³，下降了10倍。自此，我国垃圾焚烧发电全面进入高标准、严要求的“强监管”时代。
图1：新旧国家标准-2014版与-2001版
排放限值比较
随后，为适应大气污染防治需要，河北、天津、山东、河南、江苏、海南、福建等地部分省市相继出台了更为严格的地方标准，从图2中可以看出，部分污染物排放指标高于欧盟、国家标准甚至更低。如河北《生活垃圾焚烧大气污染控制标准》（DB 13 5325-2021）要求二氧化硫日均值为20mg/m3，远低于欧盟指令标准50mg/m3和国家标准的80mg/m3；厦门也在《厦门市大气污染排放标准》（DB35/323-2018）中规定垃圾焚烧锅炉氮氧化物排放标准为50mg/m3，远低于欧盟指令标准200mg/m3。立方米。
图2 焚烧厂污染物排放限值（地方、欧洲和国家标准对比）
同时，2017年4月生态环境部发布《关于城镇垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备并联网的通知》，要求垃圾焚烧发电厂完成“装、种、联网”改造。在厂区门口安装烟气在线监测装置，在显著位置设立显示屏，在线监测数据与环保部门同步。此举方便周边居民实时查看污染物排放信息，接受公众监督，希望打消公众对焚烧厂的顾虑。其次，也方便主管部门实时监测污染排放信息，一旦烟气排放超标，主管部门会及时发现，倒逼垃圾焚烧厂改善排放水平，稳定达标。
随着烟气排放标准的提高，部分项目在传统工艺基础上增加了SCR、PNCR等脱硝工艺和湿法、半干法+碱液喷吹等脱酸工艺，确保稳定满足地方排放标准要求。
为进一步完善监测手段，实现线上监测与线下执法双联动，生态环境部于2019年颁布了《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》（以下简称《规定》），提出自动检测数据可以作为判定垃圾焚烧厂是否存在环境违法行为的证据。
《管理条例》明确规定，以颗粒物、氮氧化物、二氧化硫、氯化氢、一氧化碳等五项常规污染物日均值作为考核指标，一个月内五项常规污染物日均值超标天数为5天，超过30天的，除予以处罚外，还要责令企业限制生产或者停产整顿。
03
电价补贴
国家补贴减少，导致中央和地方政府分担负担，财政压力加大
除了日益严格的监管外，近年来对垃圾焚烧发电最大的影响是国家补贴政策的变化。
2006年，国家发展改革委发布《可再生能源发电价格及费用分摊管理试行办法》，确定垃圾焚烧发电作为生物质发电享受可再生能源电价补贴，补贴标准为0.25元/千瓦时，即垃圾焚烧发电每千瓦时比当地燃煤电价高0.25元。
2012年，国家发改委发布《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格801号），规定执行全国统一上网电价0.65元/千瓦时，国家补贴退坡的信号开始释放，2020-2021年间又出台了一系列政策，进一步强化了这一政策导向。
自2020年1月《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建[2020]4号文件）出台以来，确定“以收定支”，通过竞争方式配置新建项目。《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见的补充通知》（财建[2020]426号）明确，项目全寿命周期利用小时数达到8.25万小时的，不再享受国家补贴；到2020年10月，《关于做好生物质发电项目建设运营工作的实施方案》（发改能源[2020]1421号）将建立电价补贴分享机制，补贴资金由中央和地方共同承担，中央承担份额逐步减少直至全部由地方承担。 《2021年生物质发电项目建设工作计划》（发改能源〔2021〕1190号）发文落实中央地方分享机制，均传递出取消外地补贴转移给地方、中央地方分享机制直至彻底退出的决心信号。
图3 垃圾焚烧补贴政策变化
图4：各地区垃圾焚烧项目“中央与地方分担”比例
而国家补贴取消后，这部分支出的支出将需要由地方政府承担，这对于面临经济形势下行和疫情冲击的各级政府来说无疑是“雪上加霜”。
2022年4月，东吴证券根据年报等数据发现，圣源环保、光大环境、三峰环境、旺能环境、伟明环保等多家垃圾焚烧公司均存在拖欠国家补贴的问题。其中，光大环境被拖欠费用高达81亿元，拖欠的政府补贴占其净资产的15%。
不仅拖欠国家补贴，还拖欠省级补贴和垃圾处理费，据芜湖生态协会2022年8月匿名调查结果显示，浙江、江苏、安徽、山东、江西等5省11家垃圾焚烧厂被拖欠国家电价补贴约3.41亿元，拖欠省级电价补贴7501万元、垃圾处理费6177万元。
04
运营设施
从快速增长到饱和再到产能过剩
虽然国家补贴政策的变化对垃圾焚烧行业造成了一定的影响，但纵观近十年特别是“十二五”到“十三五”的发展，在原生垃圾“零填埋”政策的压力下，在政策、资本以及BOT、PPP运营模式的支持下，可以说，曾经红极一时的“垃圾焚烧”迎来了最好的十年，国内垃圾焚烧产能快速增长，日处理量逐年提升。
如图5所示，全国投入运行的城镇垃圾焚烧厂数量由2012年的167座增加到2021年的840座，焚烧发电能力由2012年的13.21万吨/年增加到2021年的89.1万吨/年。与2012年的数据相比，十年来全国城镇垃圾焚烧处理能力占比增长了近3倍，超过63%；而填埋处理占比则由74%下降到30%。
图5 2012年至2021年全国垃圾焚烧发电厂数量及产能
若将数据进一步更新，截至2022年7月12日，据生态环境部数据，全国在运垃圾焚烧项目931个，总产能约92.6万吨/日，全国在运、在建、规划中的垃圾焚烧发电项目总设计产能已超过百万吨/日，早已超过“十四五”80万吨/日的目标，焚烧能力位居全国前三。
图6：中国各省市联网垃圾焚烧厂容量及数量
爆发式增长的背后，此前适度超前规划导致产能过剩、垃圾量偏低，“供不应求”的隐患开始显现，如陕西咸阳城乡垃圾焚烧厂规划处理能力为1500吨/日，而咸阳主城区每天产生1500吨垃圾，生活垃圾产生量仅有800吨；又如陕西汉中城乡垃圾焚烧厂自2021年3月投运以来，因垃圾量不足，只能运行3个月，停产1个月积压垃圾；而江西吉安绥安城乡垃圾焚烧厂自2021年3月投运以来，四川县垃圾焚烧项目一直存在生活垃圾不足的问题，远未达到规划设计每天600吨的水平。因此需进行技术改造，才能承接一般工业固体废物的协调焚烧处理。
从2021年各省垃圾焚烧厂焚烧量及焚烧能力对比来看，据E20统计，全国剩余垃圾焚烧能力超过6000万吨/年，几乎所有省市都存在焚烧过剩现象，尤其是广东、浙江等地。随着产能过剩现象日趋严重，一些地方开始通过各种方式满足垃圾焚烧需求，包括焚烧陈旧垃圾、统筹处置一般工业固体废物等。
05
市场需求
从城市到县镇，小型垃圾焚烧已成趋势
经过“十二五”、“十三五”的努力，我国城镇生活垃圾问题基本得到解决，无害化处理能力快速提升。据住房和城乡建设部统计，近十年来，从2012年到2021年，我国城镇生活垃圾产生量大幅增加，生活垃圾无害化处理能力由44.6万吨/日增长至105.7万吨/日，增长一倍多。
图7 全国城镇生活垃圾无害化处理能力（2012-2021年）
随着城镇生活垃圾无害化处理率大幅提升，垃圾焚烧设施日趋饱和，近年来市场需求逐渐下沉至县城乃至乡镇，截至2021年底，全国县城焚烧厂共257座，按一县一厂原则，仍有1225个县城没有垃圾焚烧厂，市场缺口巨大。
近年来，国家主管部门频频出台鼓励政策，支持县域小型焚烧设施试点工作。2020年7月，《城镇生活垃圾分类处理设施补短板补短板实施方案》（发改环字[2020]1257号）提出：“日均生活垃圾收集量300吨以下地区，探索发展小型生活垃圾焚烧设施”。此外，2021年5月，《“十四五”城镇生活垃圾分类处理设施发展规划》（发改环字[2021]642号）指出：“人口稀少、垃圾产生量较少、尚无大型垃圾焚烧设施的地区，经技术评估、示范后，可开展分散式、小型焚烧。”开展处理设施试点示范，重点解决小型焚烧设施烟气排放、飞灰安全处置等技术瓶颈”。
2022年11月28日，工信部主管部门发布专项指导意见，重点关注中西部、东北地区，在部分人口密度低、垃圾产生量小的县域积极开展小型焚烧试点，重点突破100吨、200吨。同时，关于如何发展县级垃圾焚烧设施，2023年1月12日，国家发改委、住房城乡建设部再发通知，提出未来要围绕提升县级垃圾收运能力、积极推进小型焚烧试点、拓展余热利用途径等八项任务。
根据CE碳技术的驱动，在今年的上半年，，和等遥远的县“启动”了的小型焚化设施建设项目。 U村，Luhuo县，Ganzi藏族自治区（100T/d）；
但是，由于诸如垃圾，建筑成本，项目经济学和污染物排放标准之类的因素，在我国县级的小规模焚化项目中仍有许多问题需要解决（有关详细信息：有关这些项目是否可以成功地实施这些项目，并且在我的社会上是否可以在我的社会上实施我的企业，请参阅Small Small和Small Scc。
06
未来的发展
几种战略路径选择
任何行业的发展都有其成熟度和衰落时期。
（1）近年来的多个污染物的“焚化 +”。在城市废水处理厂的处置（试验）“要求”当家用污泥与焚化的家庭污泥混合在一起时，污泥与家用垃圾的质量比不小于1：4。
（2）通过技术转型和专业运营团队的培训提高现有项目的效率，在产能过度和补贴的情况下，提高了焚化厂的发电效率，提高利润，有效地降低运营成本，并通过提高绿色和低碳浸入式工厂的质量。
（3）在县一级的小规模废物焚化的问题，在人口稀少的县中，没有产生的废物，以及建立大规模的废物焚化设施的设施，尚未造成对治疗量表的影响，以造成三层疾病的影响。通过技术创新，ALE焚化设施，并解决对县一级的小规模家庭废物焚化项目的需求将在未来更值得关注。
（4）对绿色证书和碳交易的研究通常可以有效地减少碳排放量。并改善通过CCER交易的现金流量需要从行业和企业进行更多关注和思考。
（5）在许多方面做出努力，并阐述新的业务，如果处理，技术转型或海外业务发展没有使“一英亩和三个土地”的浪费，然后进入新的能源领域环境保护开发了海上风能和氢能等，都希望找到适合自己发展的“第一”。
07
结论
无论经历了什么样的发展和改变行业，在经历了时代的测试之后，它最终将重返理性和健康的发展。 一直在不断变化，该行业将面临更加艰巨的任务，以适应新的国内和国际情况的需求，尤其是财政和税收奖励政策的变化，越来越严格抵抗将是该行业的进一步努力。
来源| CE碳技术
作者：中央环境第一部门的废物焚化小组
附录1：2023年环境联盟（第10）固体废物资源峰会论坛的通知
（扫描下面的QR码）
附录2：2023环境联盟（第10）固体废物资源峰会在线注册表
（扫描下面的QR码以在线注册）
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