《固废法》中行政拘留制度的法律适用问题探讨
——以Z市T区办理行政拘留移送案件为例
【基本概况】
2023年10月13日，Z市T区生态环境分局接到举报，有人在区内某汽车修理厂非法收购废油，分局执法人员迅速赶赴现场，发现一辆改装面包车停在一家汽车修理厂门口正在收购废油，买家吴某在该修理厂收购了约360公斤废油，正准备将400元钱转给修理厂经理袁某时被抓获。
经调查，吴某为H市人，以收购废机油等为生；袁某为个体工商户，是Z市T区一家汽车修理店的老板。
办案单位认为，吴某的行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》)第八十条第二款的规定，构成“无证从事危险废物收集、处置活动”。袁某的行为违反了《固废法》第八十条第三款的规定，构成“将危险废物提供给其他生产经营者进行收集、贮存等活动的违法行为”。除依据《固废法》第一百一十二条第一款第四项第二款、第一百一十四条第一款的规定对袁某、吴某予以行政处罚外，办案单位依据《固废法》第一百二十条第三款、第四款的规定，将袁某、吴某移送公安机关行政拘留。但公安机关拒绝受理此案，称《固体废物法》第一百二十条规定，适用于单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，而不适用于无证自然人。因此，袁某将危险废物提供给其他生产经营者进行收集等活动的违法行为和吴某无证从事危险废物收集活动的违法行为，不能适用《固体废物法》第一百二十条第三项、第四项的规定。
【重点问题解析】
（一）固体废物法第120条是否适用于不属于“单位”的个人违法行为？
笔者认为，要明确这一问题，首先要明确个人能否成为《固废法》规定的“无许可或者不符合许可条件，从事危险废物经营活动”的主体。
1、从违法性角度看，《固体废物法》第八十条第一款将可以从事危险废物经营活动的主体限定为“单位”，这意味着任何个人在任何情况下都不能取得危险废物经营许可证。没有许可证就不能成为收集危险废物的“法人”，也不存在“无证经营或者不按照许可证经营”的问题。综合分析，第八十条三款具有明显的递进关系。由于第一款将危险废物经营活动的主体限定为“单位”，需要取得许可证才能从事相关经营活动，第二款则沿袭了第一款，不难理解为：第一，从事废物经营活动的单位必须持有许可证，禁止无证经营；第二，取得许可证的单位必须按照许可证的规定和许可证所列事项从事危险废物经营活动。因此，笔者认为，如果第八十条第二款上述条款也适用于个人的话，法律表述应当为“禁止单位无证或者未按照许可的规定从事危险废物的收集、贮存、利用、处置活动；禁止个人从事危险废物的收集、贮存、利用、处置活动；禁止其他经营活动”。
有人认为，第八十条第三款禁止将危险废物提供或者委托无证单位或者其他生产经营者收集、贮存、利用、处置，由此得出第二款限制“无证”的主体也包括“其他生产经营者”的结论。笔者认为，这种观点并不妥当，理由是，如果不把前两款的规定结合起来看，仅从第三款来看，我们确实可以得出“其他生产经营者”不得从事危险废物收集、贮存、利用、处置的结论。但该条款是针对危险废物产生者的禁止性规定，而非针对其他非法从事危险废物经营活动的生产经营者。因此，从这个角度看，很难得出第二款中无证的主体一定包括个人的结论。
因此，不能从第80条推论出“无证从事危险废物经营活动”的对象也适用于个人。
2、从处罚力度上看，《固体废物法》第114条、第120条第三款、第四款是典型的“双罚制”。第一款并没有从字面上限定100万元至500万元的罚款，但确实说了“对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处以10万元以上10万元以下罚款”。按照“100万元以下罚款”，如果违法者是个人，可以直接处罚个人，并没有规定“对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款”。显然，单位违法时，还要对单位相关责任人员进行“个人处罚”。 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的解释明确指出，“无证”主要包括两种情形：一是从事危险废物经营活动的单位未向相关部门申请领取许可证，擅自从事危险废物收集、贮存、利用、处置等经营活动；二是从事危险废物经营活动的单位，虽然申请了许可证，但是相关部门审查认定其不具备从事危险废物收集、贮存、利用、处置等经营活动的资质，申请人未取得许可证，却擅自从事相关经营活动。从这一解释中不难看出，无证是指从事危险废物经营活动的单位没有取得许可证的情况，但不包括个人。
3、从第114条的罚款数额来看，此项立法的初衷应是限制单位。危险废物的危险特性决定了从事危险废物收集、贮存、利用、处置活动的单位必须具备一定的设备、设施、技术和工艺，以及相应的专业技术人员、规章制度和应急措施等，这些都与单位的经营不相适应，否则，单位在经营过程中就有可能污染环境。因此，从可承受性上讲，100万元以上500万元以下的罚款，对于个人来说是难以承受的。如果将100万元以上500万元以下的罚款适用到个人身上，立法者可能会看到这一条款在实践中被搁置，有人认为，这一条款可以适用于违法的个人，但在实践中应该根据罪刑比例原则，不断减轻或从轻处罚。笔者认为，如果过度减轻或放宽处罚，则会削弱法律的严肃性。
4、从法律本身的角度，阅读完《固体废物法》全文后，我们会发现，单位和个人需要履行的义务在相关法律中均有解释，如第十九条、第二十条第一款、第五十七条第二款、第六十五条第一款等，特别是第一百零二条第一款第十一款明确规定“单位和其他生产经营者违反固体废物管理的其他要求，污染环境、破坏生态的，应当依照本条第二款的规定承担相应的法律责任”。因此，笔者认为，从字面解释的角度看，只有当法律条文明确提到“单位和其他生产经营者”时，才可以认定该条款既适用于单位，也适用于个人。
综上所述，《固废法》规定无证收集危险废物的行为应当适用单位，不适用个人。第120条不适用于不属于“单位”的个人。
当然，这并不意味着个人从事危险废物收集、贮存、利用、处置等违法行为就不受法律约束。《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条规定：违反国家规定，制造、贩卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性、传染性病原体等危险物质的，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十五日以下拘留。因此，个人收集危险废物，属于危害公共安全的行为，应当由公安机关依照本条规定处理。构成犯罪的，应当追究刑事责任。
（2）生态环境部门如发现相关违法行为，是否有义务移送公安机关？
《中华人民共和国环境保护法》第六十三条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门有义务向公安机关移送法律明确规定类型的案件。将废弃物提供或者委托无证单位或者其他生产经营者堆放、利用、处置等违法行为，不属于生态环境保护主管部门有义务移送的案件范围。
仔细分析《固体废物法》第120条可知，该条规定的责任主体为公安机关。对于第120条规定的六种情形，不构成犯罪的，应当追究责任。公安机关主动对相关人员实施行政拘留，生态环境部门无需将案件移送公安机关。但生态环境部门在办案方面往往存在局限性，公安机关不能直接及时获取线索。针对这一问题，各地公安部门纷纷配合生态环境部门对相关人员实施行政拘留。环保部门建立联席会议机制，在案件处理过程中发现涉及对方责任的，会通过移送线索等方式告知对方，从而达到共同打击违法行为、保护生态环境的目的。因此，生态环境部门根据《条例》第一百条第二十条规定：“移送公安机关行政拘留的，不是案件，而是线索。”