典型案例‖ 司法应当尊重行政机关对其专业领域的执法判断——田某诉武威市房管局行政处罚案

司法机关应当尊重行政机关在其专业领域内的执法判断

——田某诉武威市房屋管理局行政处罚案

判决摘要

对不符合《住宅室内装修管理条例》等有关规定，造成安全隐患的装修、改造活动，由城市房地产行政管理部门责令恢复原状，并处以罚款。

案件

涉案建筑为上世纪90年代建造的砖混结构建筑，白德喜、田友分别居住在武威市凉州区南关东路南苑公园4号楼1单元401室、501室。2017年3月，田友在未经相关行政管理部门批准的情况下，在对凉州区南关东路南苑公园4号楼1单元501室进行装修时，将墙体拆除并另建墙体扩大卫生间面积。2017年3月30日、4月20日，白德喜向武威市房地产管理局（以下简称房管局）提出投诉和补充投诉，称其居住在凉州区南关东路南苑公园4号楼1单元401室，楼上住户田友违法装修卫生间并扩大面积。其擅自将原有卫生间、厨房墙体拆除并向外移动，增大了楼面集中荷载，下方无承重墙支撑，存在重大安全隐患，请派人到现场检查核实。2017年4月5日、4月17日，房管局向田友下达《整改通知书》和《拟处罚通知书》，书面通知其立即拆除墙体，恢复原状，消除建筑安全隐患，但上诉人田友未依法进行整改。2017年4月21日，房管局作出五房罚字[2017]第001号行政处罚决定。依据《住宅室内装修改造管理条例》第三十五条、第三十八条的规定，决定对田友作出如下行政处罚：1、责令田友立即将拆除的墙体恢复原状； 2.罚款800元。

判断

一审法院认为，根据建设部令第110号《住宅室内装修改造管理规定》第四条规定，直辖市、市、县级房地产行政主管部门负责本行政区域内住宅室内装修改造活动的管理，被告有权作出涉案行政处罚决定。《住宅室内装修管理条例》第五条规定“住宅室内装修活动中，禁止下列行为：（一）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出改变建筑主体和承重结构的设计方案；（二）将不需要防水处理的房间或者阳台改建成卫生间或者厨房；（三）扩大承重墙上原有门窗尺寸，拆除连接阳台的砖混墙体；（四）破坏房屋原有节能设施，降低节能效果；（五）其他影响建筑结构和使用安全的行为。”本办法所称建筑主体，是指建筑实体的结构构造，包括屋面、楼面、梁、柱、支撑、墙体、连接点和基础等。本办法所称承重结构，是指将自重和各种外力以系统的方式直接传递到地基上的主体结构构件及其连接点。房屋装修材料种类繁多，包括承重墙、杆、柱、框架柱、墩、楼板、梁、屋架等，“第三十五条规定，装饰施工单位未申报并登记从事住宅室内装饰装修活动的，由城市房地产行政主管部门责令改正，处500元以上1000元以下罚款。”被告提供的现场检查记录、照片等证据证明，原告田友在装修房屋时，对主建筑进行了改变。田友也承认，其未申报其房屋装修，也未取得原设计单位或相关人员的同意，擅自由具有一定资质等级的设计单位提出的设计方案，违反了上述规定。

被告在作出涉案行政处罚决定前向原告送达《行政处罚预先告知书》，依法履行了告知义务，程序上并无错误，被告房管局对原告处以800元罚款并无错误。《管理办法》第三十八条规定，“在住宅室内装修活动中，有下列行为之一的，由城市房地产行政主管部门责令改正，处以罚款：（一）将不需要做防水处理的房间、阳台改建成卫生间的；对厨房、阳台进行装修，或者拆除连接阳台的砖墙、混凝土墙的，对装修者处500元以上1000元以下罚款，对装饰装修公司处1000元以上1万元以下罚款；……（四）未按原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提交设计方案，擅自增加楼面荷载超过设计标准或者规范的，对装修者处500元以上1000元以下罚款，对装饰装修公司处1000元以上1万元以下罚款。”元。”庭审中，被告未提交原告田有有房屋原设计方案及标准，没有证据证明田有有“将无防水要求的房间改成卫生间、厨房”。虽然原告田有没有向原设计单位或具有相应资质的设计单位提交设计方案，但被告认定田有“擅自将无防水要求的房间改成卫生间、厨房”。“超过设计标准或规范增加楼面荷载”是被告的主观认识，庭审中未提供相关证据证明，其认定田有违反该规定的主要证据不足。《住宅室内装修改造管理条例》第三十条第八款规定，对上述行为的处理方式为“责令改正”，但被告在行政处罚决定书中作出“立即恢复原状”的决定，该决定没有事实依据，不符合规定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：第一，驳回原告田友关于撤销被告房管局作出的【2017】五方罚没决定书第001号行政处罚决定书第二项，即对田友处以罚款人民币800元的部分的请求；第二，撤销被告房管局作出的【】行政处罚决定书第一项，即责令田友拆除、改造墙体立即恢复原状的部分。

二审法院认为，本案争议焦点为：1、上诉人白德喜（原审第三人）是否有上诉权；2、涉案行政处罚决定是否合法；3、原判决是否适当。

关于上诉人白德熙（原审第三人）是否有上诉权的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定：“人民法院可以责令第三人承担义务或者减轻第三人的责任。第三人权益受到损害的，第三人有权依法提起上诉。”根据上述法律规定，只有在第一审法院判令第三人承担义务或者减轻其权益时，第三人才有权提起上诉。上诉人田友提出的投诉、举报影响了投诉人自身的合法权益，行政机关对投诉、举报的处理对上诉人白德熙（投诉人）的合法权益有直接影响。本案中，一审判决撤销了原被告房屋管理局作出的五房法字（2017）第001号行政处罚决定第一项，责令田友立即将拆除的墙体恢复原状。该墙体存在安全隐患，可能影响楼下住户白德喜的居住安全。因此，上诉人白德喜虽然不是行政处罚相对人，但一审判决间接损害了第三人的权益，其上诉符合法律规定。关于原审被告房屋管理局的行政处罚职权。建设部《住宅室内装修改造管理条例》第四条第三款规定：“直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内住宅室内装修改造工作。”据此，被告房屋管理局依据法律、法规的授权，有权对其管辖范围内的住宅楼室内装修改造活动进行管理。

关于行政处罚决定的合法性问题，建设部《住宅室内装修管理条例》第五条第一款规定：“在住宅室内装修活动中，禁止下列行为：（一）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自改变建筑主体及承重结构；（二）将不需要防水处理的房间、阳台改建成卫生间、厨房；（三）扩大承重墙上原有门窗尺寸，拆除与阳台相连的门窗；（四）破坏房屋原有节能设施，降低节能效果；（五）其他影响建筑结构和使用安全的行为。”关东路南苑公园4号楼1单元501室装修过程中，原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位未提出设计方案，擅自改变卫生间与厨房之间墙体的设计。拆除墙体、另建墙体扩大卫生间面积的行为，属于影响建筑结构和使用安全的其他行为，该类行为违反了上述规定的规定，应当依法予以处罚。根据建设部《住宅室内装修改造管理条例》第38条第（1）项、第（4）项规定，在住宅室内装修改造活动中，将不需要防水的房间或阳台改建成卫生间或厨房。拆除连接阳台的砖墙或混凝土墙体，或者未由原设计单位或具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自增加楼面荷载超过设计标准或规范的，由城市房地产行政主管部门责令改正。本案中，被告房管局接到上诉人白德喜的投诉后，进行了现场检查，并多次传唤被上诉人田友及相关人员进行调解。 2017年4月5日、4月17日，法院向上诉人田友发出《责令整改通知书》和《拟处罚通知书》，书面通知上诉人田友立即恢复被拆除墙体原状。建筑安全隐患已消除，但上诉人田友未依法进行整改。2017年4月21日，被告房屋管理局对上诉人田友作出【2017】五房罚字第001号行政处罚决定：1、责令上诉人田友立即恢复被拆除墙体原状；2、对上诉人田友处以罚款800元。本处罚决定符合《住宅室内装修改造管理条例》第38条的规定，处罚决定认定事实清楚，适用法律及处罚程序合法。

关于原判决是否适当的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第87条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和行政行为进行全面审查。”因此，二审应当对原判决和行政处罚决定进行全面审查。建设部《住宅室内装修改造管理条例》第38条规定“责令改正”，这是行政处罚的一种形式。本案被告房管局作出的行政处罚决定，责令上诉人田有队立即将被拆除的墙体恢复原状。一审判决认定“《住宅室内装修管理条例》第三十八条规定对上述行为应当以‘责令改正’处理，但被告在行政处罚决定书中作出‘立即恢复’的决定，该决定没有事实依据，不符合法律规定”，是对“责令改正”的误解。据此，一审判决撤销原被告房屋管理局作出的（2017）五房法字第001号行政处罚决定书第一项，责令被申请人天友立即将被拆除墙体恢复原状，是适用法律的错误，应依法予以纠正。

综上所述，原被告房屋管理局作出（2017）五房罚字第001号行政处罚决定事实清楚，法律应用、处罚程序合法。上诉人田友请求撤销行政处罚的请求不能成立，应由原审判决认定事实基本清楚，但适用法律及裁判不当，依法予以纠正。上诉人白德喜的上诉理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定，判决如下：1、撤销甘肃省金昌市中级人民法院（2017）甘03行初73号行政判决；2、撤销上诉人（原审法院）……原告）田友的诉讼请求。

随着我国社会经济的不断发展，人们的生活水平和居住条件也不断提高，特别是近年来我国房地产业发展迅速，由于居住条件的提高，因房地产装修改造引发的举报、投诉事件大量发生，房屋装修行政处罚案件也逐年增多，与此同时，居住建筑室内外违法装修改造引发的公共安全问题也比较突出，特别是我国西北地区存在大量20世纪90年代修建的砖混结构住宅建筑，由于同类建筑使用时间较长，且房屋结构较为落后，使用功能相对落后，违法装修改造更容易威胁到房屋的安全使用。本案的判决将正确引导城市房地产行政部门依法处理居住建筑违法装修改造行为。因建筑室内外装饰装修引起纠纷，或者因装饰装修引起公共安全隐患的行为达到行政执法标准的，应当严格按照本办法的规定，立即恢复原状，确保居住建筑安全，维护社会公共安全。

一、相关法律法规

建设部《住宅室内装修管理条例》第五条第一款规定：“住宅室内装修活动中，禁止下列行为：（一）未经原设计单位或具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自改变设计方案，改变建筑主体和承重结构；（二）将不需要防水处理的房间、阳台改建成卫生间、厨房；（三）在承重墙上加大门窗尺寸，拆除连接阳台的砖墙、混凝土墙；（四）破坏（五）影响建筑结构和使用安全的其他行为。”本案中，上诉人田友位于凉州区南关东路南苑公园4栋1单元501室的房屋装修改造过程中，未按照原设计单位或具有相应资质等级的设计单位提出的设计方案，擅自改变卫生间与厨房之间的墙体，拆除连接卫生间与厨房的墙体，另行拆除墙体为扩大卫生间面积而建本案中，武威市房产管理局对涉案房屋的装修情况进行了现场检查，依据该条规定，认定田友的装修行为属于影响建筑结构和使用安全的其他行为，应依法予以处罚。

同时，《住宅室内装饰装修管理条例》第三十五条规定，“装饰装修施工人未申报、登记从事住宅室内装饰装修活动的，由城市房地产行政管理部门责令改正，处500元以上1000元以下罚款”。第三十八条规定，在住宅室内装饰装修活动中，有下列行为之一的，由城市房地产行政管理部门责令改正，处以罚款：（一）将不需要防水处理的房间、阳台改建成卫生间、厨房，或者拆除与阳台相连的砖墙、混凝土墙体的，对装饰装修施工人处500元以上1000元以下罚款，对装饰装修公司处1000元以上1万元以下罚款；……（四）装饰装修施工人未按照原设计方案，超出设计标准或者规范增加楼面荷载的违反本法规定，对装饰装修企业处以500元以上1000元以下罚款，对装饰装修公司处以1000元以上1万元以下罚款。依据《住宅室内装修改造管理条例》第三十五条、第三十八条的规定，结合查明的事实，对田友公司作出如下行政处罚：1、责令田友公司拆除、改造墙体；2、立即恢复原状；3、对田友公司处以800元罚款。

二、本案的典型意义

一是明确房屋室内外装饰装修应当合法合规，不得影响公共安全。建筑使用者为改善居住条件而进行的房屋室内外装饰装修，应当严格按照建设部《住宅室内装修管理规定》进行，未按照《住宅室内装修改造管理规定》进行装饰装修，或者将原有的卫生间、厨房墙体整体拆除向外移动，增加楼面集中荷载，造成重大安全隐患的，城市房地产行政主管部门应当依法对装饰装修活动进行严厉查处，因住宅建筑装饰装修而改变房屋结构，或者可能造成建筑使用安全隐患的，应当严格按照本办法的规定处理，对违反规定的，应当责令立即改正，并处以罚款。

第二，司法机关应当尊重行政机关认定的事实，尊重行政机关在其专业领域作出的执法判断。《住宅室内装修管理条例》第三十八条第（一）款、第（四）款规定：在住宅建筑室内装修过程中，将不需要防水的房间、阳台改建成卫生间、厨房，或者拆除连接阳台的砖墙、混凝土墙，以及未经原设计单位或者具有相应资质的设计单位提出设计方案，擅自增加楼面荷载超过设计标准或规范的，由城市房地产行政管理部门责令改正，并处以罚款。据此，《住宅室内装修管理条例》规定的“责令改正”应当是一种行政处罚，处罚形式是督促受处罚人继续履行原应当履行的义务或者通过其他方式达到与履行义务同等的地位。即“责令改正”是因为行政相对人擅自超出设计标准或者规范增加装饰、装修工程楼面荷载，对情节严重的违法装饰、装修行为应当拆除，恢复建筑原使用状态。同时，《住宅室内装修管理条例》第五条第一款第（五）项规定，在住宅建筑室内装修活动中，禁止其他影响建筑结构和使用安全的行为。位于凉州区南关东路南苑公园4号楼1单元501室的住宅在进行装饰装修时，未经原设计单位或者具有相应资质的设计单位提出设计方案，擅自改变卫生间、厨房墙面。拆除卫生间与厨房相连的墙面，另建墙面扩大卫生间面积，属于可能影响建筑结构和使用安全的装饰装修行为，对建筑使用安全存在隐患。从公共安全角度，严禁一切对居住建筑公共安全存在隐患的装修改造行为。城市房地产行政主管部门作为监管责任主体，要依法查处违法装修改造行为，以及对居住建筑公共安全可能存在隐患的装修改造行为。对造成安全隐患的，要严格处罚，特别是对进行危及居住建筑安全的装修改造行为，要责令恢复原使用状态，并依法处以罚款。

房管局接到白德喜投诉后，进行了现场检查，并多次传唤田友、白德喜等相关人员进行调解。在调解未达成一致意见的情况下，房管局向田友发出了《整改通知书》。房管局向田友发出书面通知，通知其立即将拆除的墙体恢复原状，消除建筑安全隐患。但田友并未按照市房产行政部门的通知进行整改。2017年4月21日，作出了五房罚字[2017]001号行政处罚决定书。《住宅室内装修改造管理条例》第38条规定，“责令改正”是行政处罚的一种形式，其形式是鼓励被处罚人继续履行原应履行的义务，或者通过其他方式达到与履行义务同等状态。本案房管局作出的行政处罚决定中，责令上诉人田有对被拆除墙体立即恢复原状，属于“责令改正”的形式。本案中，田有的装修改造行为违反了《住宅室内装修管理条例》第五条第一款第（五）项、第三十八条第（一）、（四）项的规定。被告作出的处罚决定符合《住宅室内装修改造管理办法》的规定。一审法院判决认为，《住宅室内装修改造管理办法》第三十八条规定对上述行为的处理方式为“责令改正”，但行政处罚决定书中却写着“应当立即恢复原状”，这一决定没有事实依据，也不符合法律规定。这是对《住宅室内装修管理条例》法律规定的误解，也是对行政机关专业领域“责令改正”的错误理解，应当依法在二审判决中予以纠正。

三、行政执法中“责令改正”的内涵分析

第一，责令改正的含义和适用范围。在很多行政执法案件中，行政机关在作出处罚决定的同时，都会责令相对人改正其先前的违法行为，是要求行为人停止、改正违法行为，恢复原状，维护法律秩序或状态的行政管理方式，具有事后救济的性质。我国《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人限期改正或者改正违法行为。”在日常行政管理过程中，“责令改正”的适用范围很广，不同的行政部门在其专业领域也有不同的理解和认定，因此有必要明确“责令改正”的性质。适用范围对于监督行政主体依法行政、保护相对人的合法权益具有重要意义。

根据我国家的法律，法规和规则的规定，行政机构在“纠正命令”的主要情况下：第一个情况是有非法的事实，但这种行为是较小的，并且行政上的惩罚不得，因此在第一个案件中不应予以惩罚，并予以纠正。必须强加于“纠正秩序”，在一个案件中拒绝纠正非法行为的当事人的惩罚。在一个时间限制内更正。这对于教育非法政党，标准化的社会监督令是重要的，改善了监督的有效性，这也是行政机构在这种情况下做出行政罚款的重要依据。罚款”，以书面形式通知您的原始状态，以消除对建筑物的潜在安全危害拒绝纠正他的非法行为，这是一个严重的情况。因此，瓦韦房地产管理局决定对他施加行政处罚。

其次，“纠正命令”是否是关于纠正命令的问题根据行政惩罚的第8条，在法律中明确规定了六个行政部门的行政部门。 izure或撤销许可证（VI）行政拘留；（vii）其他法律规定的行政处罚。但是，本法律的第23条规定：当事人应命令当事方纠正非法行为，以纠正命令，以确保“纠正”行政限制。第8条，理论上存在某些矛盾。

第三个是从修复法律关系的角度来看的司法实践，行政惩罚制度的目的是侵犯特定的机构规范的行政部门，但是惩罚不足以完全修改损害的法律关系。在实现相同的目的方面是一致的，即，尽管行政惩罚和纠正命令都可以进入行政执行阶段，而行政执行阶段的行政处罚纠正了行政执行阶段的执行状态，而不是在纠正特定的行政上的惩罚范围“纠正责任”。

从交易对手的权利补救措施的角度来看，纠正命令和行政处罚均由行政机构的商业部门作出，并且经常在同一行政罚款决定中共存。为了方便行政交易的权利补救措施，“正确的命令”不是“应用行政处罚的正确补救模式”。特别是在这种情况下，Wuwei房地产管理局应用于第38条（第1）款和（4）的规定，以跨性别的跨性别的跨性别构建和（4）跨性别的跨性别构建和（4）不需要防水，或者取下连接阳台的砖或混凝土墙，如果没有授权的情况下，则没有授权的设计标准或规格，而无需使用该设计标准的设计单位或相应的资格提出设计计划的设计单位，则在该案例中订购了额外的行为。将房屋恢复到原始的安全使用状态实际上是惩罚的重要组成部分。因此，将决定确定为行政罚款，使该决定务必诉讼，并促进交易对手的权利补救措施。

iv。

首先，行政执法是否严格符合法律程序。根据法律，不得超过程序的限制。。在这种情况下，法院应将程序的合法性视为判断行政诉讼合法性的重要标准。

其次，行政执行判决是否符合事实的态度，应根据事实发现做出行政管理，并全面地在专业领域中发挥自己的优势，全面考虑实际情况，并将其判决与法律范围一致。根据法律，法规和专业知识，有关房屋的装饰。