钴资源全球治理体系及中国参与路径 | 科技导报

钴是战略性新兴产业不可缺少的矿产，中国钴资源短缺，美欧通过主导全球治理体系威胁中国钴资源安全。本文梳理了钴资源全球治理体系的演进特点、核心要素以及存在的问题与挑战，并提出了增强中国企业负责任采矿意识、积极参与和引领治理进程、加强国际矿业投资合作、加强本土资源开采与战略储备等建议。

钴是新能源汽车、高端装备制造等战略新兴产业不可或缺的关键原材料，战略新兴产业规模的扩大使得钴资源的经济重要性大幅提升，推动全球消费量由2002年的3.7万吨上升至2020年的15万吨，预计全球黑色金属消费总量将达到15万吨，消费集中在中国、日本、韩国、美国和欧盟，占全球总消费量的90%。资源分布在刚果（金）、澳大利亚、印尼、古巴、俄罗斯等国家，其中刚果（金）产量占比68%，为最大生产国（图1）。但该国矿产资源政策多变，资源民族主义严重，加剧了全球钴资源的供应风险，致使全球钴资源供需分离。这种情况和不稳定的供应促使消费国之间的竞争。

图1 2021年全球钴资源供需格局

虽然中国凭借技术优势和成本优势成为钴资源加工（精炼钴）第一大生产国，但国内钴资源禀赋极低，钴矿获取高度依赖进口或海外资源。西方国家通过梳理供应链、建立合作关系、干涉资源富国政策等战略手段，主导全球矿产资源治理体系，在维护自身资源安全的同时阻碍中国获取海外资源，从而削弱中国中下游产品的市场优势。对此，为避免西方打压中国钴资源供应链体系，威胁中国钴资源安全，有必要理清地缘政治背景下全球钴资源治理的制度格局，为探讨中国如何参与钴资源全球治理、如何有效推动钴资源全球配置、最终改善中国钴资源状况提供理论基础。资源供应安全。

1995年，联合国全球治理委员会提出了全球治理的概念及其五大要素，即目标、问题、主体、机制和效应。在气候、能源等领域已经形成了完善的治理框架，但在矿产资源领域的研究仍然不足。在现有的研究成果中，国内外学者对全球面临的公共问题进行了总结，并在南极矿产资源、深海矿产资源、绿色开采标准、矿产资源代际分配、支持清洁能源转型的矿产资源供应保障等具体领域做出了贡献。分析了全球治理的现状与问题，并在此基础上提出了完善现有治理体系的政策建议。

虽然研究内容较为全面，但对矿产资源全球治理体系结构的分析尚未形成统一的研究范式，马克思等人基于治理五要素，界定了矿产资源全球治理概念，分析了五要素的内涵及发展现状，初步构建了矿产资源全球治理要素理论框架。

本文以矿产资源全球治理要素理论框架为基础，梳理了钴资源全球治理问题以及各问题涉及的治理主体与机制，总结了现行治理体系存在的问题与挑战，构建了钴资源全球治理体系的理论框架。

全球钴资源治理演变特征

根据对钴资源相关文献、报告、新闻、国际组织和标准倡议的统计和整理，在资源供需驱动和大国地缘政治博弈下，钴资源治理问题随时间呈现出特定的演变规律，具体分为四个阶段（图2）。

图2 全球钴资源治理体系演变

1）萌芽阶段（2000年之前）。

这一时期钴的经济重要性较低，全球总产量仅为现在的六分之一，资源开采带来的环境和社会问题尚未凸显，全球治理活动多围绕刚果民主共和国的地缘政治冲突展开，主要解决钴资源供应安全问题。1914年，比利时联合矿业公司在刚果（金）南部加丹加地区发现并开采了大量铜钴矿，成为当时全球最大的铜钴产地。相关矿工和贸易商联合成立了国际钴协会（ICA），以确保钴资源的可持续开采和稳定供应。1975年，安哥拉内战连累刚果（金）铁路运输，因出口运输方式受限其产量下降。当时，前苏联垄断了全球钴库存。 1978年至1979年，刚果民主共和国加丹加地区冲突导致钴产能不足。苏联的垄断使得西方国家担心自身钴供应安全，大量扩大库存。全球供需失衡导致钴价飙升，引发“钴危机”。随后，国际货币基金组织、世界银行等向刚果国有矿业公司Gé提供资金支持，以增加钴供应，减少其地缘政治和军事冲突。随着刚果民主共和国产能扩大，全球供应过剩局面导致钴价大幅下跌。刚果民主共和国和赞比亚联手制定钴生产价格并限制开采，最终抬高了钴价，恢复了市场秩序。至此，全球钴资源治理的雏形开始显现。

2）发展阶段（2000-2010年）。

这一时期，钴资源负责任和可持续开采问题成为关注焦点。3C产品（电脑、通讯和消费电子产品的总称）应用规模的扩大、新能源汽车的普及带动了全球钴资源产量的增长。无独有偶，1998年至2003年，刚果民主共和国的内战使得政府无法重振工业采矿，因此手工采矿规模逐渐扩大。由于刚果民主共和国缺乏完善的采矿政策和法规，人权侵犯、童工滥用、环境污染、产业腐败、社区矛盾等问题不断涌现，引起国际层面的广泛关注。由企业和协会组成的非政府国际组织（NGO）相继成立，通过制定标准、发布倡议等方式对采矿企业进行审查，评估其在环境保护、社会责任、透明度等方面是否符合可持续发展目标，以解决资源开采带来的一系列可持续发展问题。与此同时，作为全球最大的供应国，刚果民主共和国试图通过钴商业化和颁布原矿出口禁令来提高其在全球钴市场的垄断地位，寻求在供应链中实现价值最大化，并将资源优势有效转化为资本优势。

3）竞赛阶段（2011年—2020年）。

这一时期战略性新兴产业快速发展，作为关键原材料的钴的经济重要性随之提升，其产量和消费量持续增长，供需分离导致供给体系进一步不稳定，使得消费国之间的竞争博弈不断升级。2011年起，主要消费国将钴列入重点矿产名单，并制定了一系列政策确保资源安全，欧美国家也纷纷成立各类组织、联盟，通过盟友合作确保资源的可持续开采和稳定。与此同时，中国在这一时期开始加大海外钴资源布局，通过收购刚果民主共和国铜钴矿山股份或并购当地公司等方式获取大量海外采矿权，弥补国内资源的不足。

4）游戏化阶段（2020年以后）。

这一时期是能源转型的关键时期，对关键矿产的争夺成为各大国资源竞争的焦点，主要消费国纷纷将钴等关键矿产安全上升为国家战略，中国凭借较高的冶炼水平垄断了全球精炼钴出口，欧美国家为减少对中国的依赖，保证自身资源供应链的安全，纷纷将钴资源负责任开采和可持续利用作为治理措施，通过联合盟友、颁布法律等方式构建自身的关键矿产安全战略，旨在削弱中国在全球钴供应市场的地位，甚至有意将中国排除在供应链体系之外。

钴资源全球治理的理论框架

通过梳理国际钴资源组织与倡议内容可以看出，全球钴资源治理主要围绕两大目标：钴资源负责任开采和钴资源安全供应。

负责任的钴开采

1.治理内容

钴资源负责任开采主要解决矿产资源开采涉及的人权侵犯、矿工健康、环境污染、采矿合同透明度等问题。全球钴矿开采项目高度集中在刚果民主共和国，由于该国存在武装冲突，采矿监管也存在漏洞，导致强迫劳动和侵犯人权，钴资源也因此被称为“冲突矿产”。具体到手工和小规模采矿（ASM）方面，该国目前25%的钴矿石用于出口。15%至20%的采矿为手工采矿，涉及11万至15万名矿工，其中15%为妇女和儿童。由于工作环境和强度得不到保障，他们的健康和人权受到侵犯。还造成严重的环境污染，导致空气、水和土壤质量下降，生物多样性遭到破坏以及未来的代际影响。此外，还存在采矿项目规则和条款不明确、采矿项目合同和收入流不透明等问题，手工采矿与工业采矿混合导致的腐败问题，使矿产供应来源难以追溯。

2.治理主体与机制

围绕联合国提出的千年发展目标（MDG）和可持续发展目标（SDG），国际组织、主权国家、企业、行业协会、金融机构等利益相关方作为治理主体，通过发布指南、制定标准、实施技术支持、企业评级等治理机制，促进全球经济发展，共同推动钴负责任开采的解决方案，建立资源开采和经济、社会与环境可持续发展的机制。梳理相关国际组织与倡议，提取其构成、治理机制及相关重要信息如表1所示。

表1 负责任采矿问题的治理主体与机制

钴资源供应保障

议题主要包括消费国寻求的资源稳定供应和供应国寻求的资源保障，涉及消费国之间的竞争和供需之间的力量博弈。随着钴的经济重要性不断增长，稳定的钴供应是保障新能源产业可持续发展、实现减排目标和确保国家经济安全的重要前提，而全球地缘政治格局的变化导致钴资源供应存在诸多不确定性，导致消费国之间的竞争不断升级。美欧等主要资源消耗国联合将其列为关键矿产。此外，在西方政府或智库的报告中，也频频强调要保障钴供应链安全，并制定本国完整的关键矿产战略，以抵消中国成熟的冶炼技术。同时，作为主要供应国，刚果民主共和国根据全球钴市场的动态频繁更新其矿业法律，以增加资源开发的效益，提高在全球钴市场的地位。

相较于负责任采矿，本议题更加关注地缘政治驱动下，供需双方主权国家共同主导的治理模式。

1.消费国家间的竞争与博弈

中国作为全球钴资源主要消费国，需求的快速增长加剧了钴资源供应紧张的局面。近年来，中国在刚果民主共和国部署了多个钴矿开采项目，同时也在不断改进钴的冶炼技术，导致西方国家认为中国对其构成了潜在的威胁和挑战，于是通过建立合作联盟、制定自己的关键矿产战略并上升为国家战略、干涉资源供应国的政策等方式来维护其资源和整个供应链的安全，希望将中国排除在钴等关键矿产的全球供应链体系之外，以遏制中国的发展（图3）。

图3 美国、欧洲等消费国家的政策演变

相较于欧盟，美国对华竞争态势更为清晰，其推动资源同盟、与中国脱钩充分体现了美国对中国在关键矿产领域的快速发展和强大竞争力的担忧。美国已签署多份总统行政令或发布多份关于关键矿产的报告，强调要评估本国关键矿产供应链风险，制定相应战略，提升供应链韧性。此外，美国还推出了能源资源治理倡议（ERGI）、矿产安全伙伴关系（MSP），并加入可持续关键矿产联盟（七国联盟），与盟国分享采矿经验，制定合作战略，并创建“关键矿产共同体”，建立关键矿产可持续供应链，确保其战略新兴产业的可持续发展。此外，近年来，美国政府官员频繁访问刚果民主共和国，以帮助该国建立负责任、透明的钴资源供应链为名，向其提供资金支持。该基金支持和鼓励刚果政府与中国重新谈判采矿合同，意图削弱中国在刚果民主共和国的影响力，并阻止中国企业在刚果民主共和国部署资源。

与美国排他性的政策取向不同，欧盟更倾向于利用以WTO为核心的贸易体系，通过建立稳定、公平的国际贸易秩序来保障其关键矿产的供应安全，如欧盟分别于2012年和2021年向WTO提起诉讼。同时，从近期的研究报告以及全球或区域联盟的建立来看，欧盟也加强了内部和国际合作，与OECD、WTO、七国集团（G7）、二十国集团（G20）等国家共同努力提升关键矿产供应链的韧性，增强供应链的多元化，此外，七国集团（G7）、二十国集团（G20）等国家也通过技术创新、提高资源回收效率等方式，减少对关键原材料的依赖，提高内部供应能力。

在美欧等西方国家热衷“去中国化”的同时，中国矿业企业也在不断布局海外钴资源或收购海外公司股权，提升市场份额（图4）。据标普数据（SNL）统计，截至2022年，中国已参与刚果民主共和国14个铜钴矿开采项目，参与企业主要包括中国钼业、紫金矿业、中国有色集团、金川集团、华友钴业等。随着竞争加剧，中国不断收购海外钴矿开采权，以扩大海外产能，弥补本土资源禀赋的不足，增强海外资源获取能力，降低供应风险，保障资源安全。

图4：中国企业在刚果民主共和国的存在现状

2. 供应国发展战略

资源供应国的财政收入高度依赖矿业发展，当矿产资源需求增加引起价格上涨时，供应国就会采取相应措施，为本国创造收入，增强资源主权（图5）。市场化以来，为保护本土资源、促进本土就业、鼓励外商投资，多次发布原矿出口禁令。此外，2018年发布的刚果民主共和国《矿业法》要求矿商在申请采矿权时，必须向政府转让10%的股份，同时还增加了各种税收和特许权使用费，以增加政府收入。同时，受美国影响，刚果民主共和国提出审查与中国签订的采矿合同，并申请加入美国建立的能源资源治理倡议（ERGI）和矿产安全伙伴关系（MSP），这无疑将使中国在刚果民主共和国部署项目更加困难，或给部分中国企业造成额外的经济损失。

图5 刚果民主共和国等供应国的政策演变或战略规划

此外，其他钴资源供应商也纷纷制定发展战略，提升市场份额。澳大利亚于2022年公布关键矿产战略，宣布建立镍钴电池材料枢纽计划，发展该国关键矿产开采及加工产业，削弱中国在锂电池制造行业的市场优势，助力该国成为全球关键矿产供应链重要国家；2022年，淡水河谷印尼与中国华友钴业签署合作协议，提炼印尼红土镍矿中的钴，带动印尼钴产量大幅提升，2023年产量达1万吨，较2022年增长79%，成为全球第二大钴生产国。

钴资源全球治理的问题与挑战

系统性的治理体系尚未形成

目前，世界各国已建立并发起了相应的国际组织和倡议，以应对钴等矿产资源的开采和可持续发展，涵盖了人权侵犯、童工、环境保护、社区管理等与可持续发展相关的诸多方面。而系统、权威的气候与能源治理体系尚未形成。例如在气候治理方面，围绕《气候变化联合框架公约》，主权国家相继签署了《京都议定书》《哥本哈根协议》《巴黎协定》等国际公约，以其为核心的公约和文件明确了气候治理的全球目标以及为目标做出的统一的行动安排，使气候治理成为一种“自上而下”与“自下而上”均衡的系统治理机制；再如能源治理，通过成立国际能源署（IEA）和石油输出国组织（OPEC），与G20、G7、WTO等有效沟通协调，建立了清晰有序的能源治理架构。

虽然钴资源问题在全球层面上达成共识的难度大于气候和能源问题，治理体系构建可借鉴二者，但钴资源相关国际组织与倡议碎片化、独立性强，没有统一的监管机制，将现有实体与机制有机结合起来，同时治理机制多以发布指引、知识共享、技术支持等形式，基于企业和行业协会的自愿参与和自觉参与，原则性执行，缺乏约束力与权威性。

美国等西方占主导地位，资源主要供需国地位较低

由于钴资源缺乏清晰有序的治理结构，无法通过统一的体系加强对全球钴资源的集中管理。因此主权国家成为推动治理进程的重要行为体，国际组织或倡议也以主权国家的身份参与全球治理。在国际组织或倡议中，创始方、资金支持者和董事会往往主导着整体的战略方向。明确其所属的主权国家，可以进一步了解当前的治理结构。

我们梳理了上述因素涉及的国家，基于国家间组织或倡议共生原则建立国家合作网络，并根据网络中国家节点的强度值识别出钴资源治理体系中的主导国家。强度值越高，该国越强。一国与其他国家的组织或倡议共生越多，其作为核心成员参与的组织或倡议越多，其在治理体系中的主导地位就越强。研究发现，英国、美国、瑞士、加拿大、挪威等西方国家主导着当前的治理体系，通常作为组织或倡议的发起者、行业标准的制定者，或为组织发展提供资金支持，力争成为治理体系的核心决策者和主要推动者，以巩固其在钴等关键矿产供应链中的话语权。钴的最大供应国刚果民主共和国和最大的消费国中国也为钴行业的发展做出了重大贡献。在网络中并不占据主导地位（图6）。

图6 钴贸易网络（a）及基于钴相关国际组织或倡议建立的国家合作网络（b）

中国在治理体系中几乎没有发言权和主导地位

中国是全球最大的原钴进口国和最大的精炼钴出口国，是钴资源供应体系中的重要国家，但在治理体系中地位较低。一方面，发达国家及其矿业公司把持着全球治理，另一方面，作为全球治理的后来者，中国缺乏丰富的全球治理经验。在以WTO为中心的贸易体系和以美国为首的多国联盟中，中国无法有效表达自身利益，同时面临全球矿业治理规则带来的挑战。虽然五矿化工进出口商会发布的《中国供应链尽职调查指南》和与OECD联合发起的负责任钴业倡议（RCI）是中国参与治理的重要突破，但在整个治理体系中的话语权和主导权仍落后于西方国家。同时，由于缺乏完善的市场管理体系，国内很多从刚果民主共和国进口钴矿的企业，没有对钴矿的来源进行追溯，或者直接从一些手工采矿者那里进口矿石，这导致西方国家或一些国际组织认为中国这些企业在生产或贸易过程中，违反了钴矿开采应遵循的尊重人权、禁止使用童工的原则，并意图借此打压中国在钴供应链体系中的地位。

主要见解和建议

美国、欧洲等西方国家主导着钴资源的全球治理体系。一方面，围绕钴资源负责任和可持续开采问题，各种国际组织或机构相继成立，西方国家是核心决策者或主要推动者，各类倡议纷纷出台，但总体上缺乏自上而下的秩序和强制约束的权威性。另一方面，在消费国与生产国的竞争与博弈中，以美国为首的西方国家将中国视为竞争对手，美中两国一直试图通过盟友合作来确保本国资源和供应链的安全，并以中国违反负责任和可持续开采原则为由，试图将中国排除在现有供应链体系之外，威胁中国钴等关键矿产资源安全，遏制中国新能源等相关产业发展。基于以上认识，提出以下建议，为中国参与钴资源全球治理的路径选择提供理论依据。

1）对中国的认识和严格实施透明的矿产可追溯性系统。在大多数公司的海外探索和采矿工作中都应用了CCCMC发行的矿物供应链和与经合组织共同发起的RCI，有效的证据是中国公司正在积极促进全球可持续性的矿产和权威供应链，并确定了一个谨慎的管理系统。在采矿工作期间，腐败，社区和其他问题的东道国未能保证中游资源的持续供应。

2）积极参与并领导中国在全球矿产资源的治理体系中的地位，仍在被动地接受西方制定的治理规则，并且尚未有效地参与政府的规定，以反映其自身的统治者，并促进其企业的统治。我们的利益是有效的资源分配的目标，以及“具有共同未来的人类的社区”的价值，我们积极加入现有的国际组织，并带领建立公平和有序的治理法规，并提出中国的解决方案，以确保安全和公平的矿产资源。

3）继续进行国际采矿投资合作，以确保稳定的资源供应。

4）通过新一轮的矿产探索作为背景，通过矿产探索理论的突破以及资源探索技术的更新，减少资源挖掘和矿物产品处理的材料消耗，以提高对前端设计和中端的资源，以改善资源的效率，以改善资源的效率资源分配的特征，我们应该根据产品，生产能力和生产区储备的经验，制定特殊计划并加速建造钴资源储备系统的经验，完全考虑中国的国家状况和过去的国内采矿。