固体废物回收 全国首部无废城市建设地方立法，我们需要关注什么？
《上海市无废城市建设条例》（以下简称《条例》）的通过，标志着我国无废城市建设地方立法迈出了第一步。
“倡导饮料经营者对自带杯子的消费者给予优惠”、“探索建立碳积分机制”等一系列规定，立刻引发关注和讨论。在上海市节能减排中心绿色低碳发展部副主任孙腾看来，有一条信息更值得关注。
“条例体现了上海在建设无废城市方面的先进理念和远见。”作为条例起草的参与人之一，孙腾认为，一些传统观念可能因此而发生改变。
建设无废城市，预防为先
记者注意到，《条例》中篇幅最大的是第三章“预防和源头减量”。众所周知，源头减量是建设无废城市的关键。《条例》中增加的“预防”一词意味着什么？
孙腾发现，“预防”一词在无废城市建设的相关文件中并不多见，而这也是《条例》制定过程中讨论的重点。
“‘零废弃’不等于不产生固体废弃物，也不等于只注重废弃物的回收利用。纵观欧盟或者日本的相关法律，可以发现他们的第一步并不是减少固体废弃物的数量，而是预防固体废弃物的产生，预防的理念更加优先。”孙腾说。
预防理念的落实主要在生产端。2023年6月，宝钢股份正式发布“绿色无废城市钢厂”实施方案。固体废物零出厂是推进这一计划的重要手段。除了减少固体废物产生量，实现这一目标的另一个重要途径是返回生产利用，即通过工艺改进、协同利用等手段，将钢渣等重点固体废物直接返回钢铁生产工序利用或经处理后返回生产利用。公开数据显示，宝钢股份宝山基地已基本实现固体废物零出厂。
将目光转向国外，2017年，苹果提出在产品中使用100%再生材料、建立“闭环供应链”的目标。随后，又公布了电池金属“闭环”时间，即到2025年，苹果电池将使用100%再生的钴金属。库克曾在社交媒体上表示：“总有一天，我们将不再需要向地球索要任何材料。”据了解，Apple Watch已经在使用100%再生铝金属制作表壳。
“这类企业的无废技术创新包括两个层面，一是减少资源消耗，二是尽量使用可回收原料。也就是说，企业要从产品设计的角度考虑如何防止固体废弃物的产生，长期目标是不产生固体废弃物，使用100%可回收原料。”在中国，有这种理念的企业还占少数。
因此，《条例》第三章第十七条规定推行绿色产品设计，产品设计应当系统考虑原材料选择、生产、销售、使用、回收、处理等各环节对资源和环境的影响，优先采用易于回收、可再利用的材料，提高产品的再利用性、可升级性、可修复性和耐久性。
推动预防、源头减量不能只着眼于生产环节，流通、消费环节同样关键。孙腾举例，一年换一次手机和三年换一次手机，电子产品废弃物产生量有明显差异。欧盟《新电池法》的目标之一就是延长智能手机、平板电脑等设备的使用寿命，就是为了防止消费环节产生废弃物。《条例》中采用可回收快递箱、“轻板行动”等也是这一理念的体现。
“说到‘零废弃’，大多数人的第一反应是提高回收利用率，以为这是生态环境部门的责任。其实这是一个很大的误区。应该把这个观念反过来，突出预防的作用。这不是哪个部门的任务，而是每个企业、每个公民的责任。”孙腾说。
分类回收的关键在于搞清楚如何分类
“日常生活中使用的纸箱和工厂使用的纸箱是同一种垃圾吗？但在实际回收中，前者属于生活垃圾，后者属于一般工业固废，回收体系不同。那么问题来了，为何不把它们合并在一起回收呢？”孙腾提出的这个问题，指向了我国的固废回收管理体系。
这种管理体制是线性的，比如在上海，生活垃圾主要由绿化市容局管理，再生资源主要由商务部门管理，农业固体废物主要由农业部门管理。各司其职，看似合理，但说到分类回收本身，能不能做到精细化、标准化？
其实真正利用这些废弃物的企业才叫资源回收利用企业。这类企业并不关心这些废弃物是来自工厂、工地还是日常生活，而只关心自己回收的固体废弃物具体是什么种类。比如说，如果一个收集废铝的企业，有一个专门回收废铝的系统，那么就可以收集不同来源的废铝，再进一步细分，这肯定会更有利于废铝的回收利用，以及相关企业的发展。所以从这个角度来说，分类回收系统可以换一种模式。
《条例》在第四章“回收利用”一开头就提出，要建立全类别、全链条、可追溯的固体废物分类回收体系。孙腾告诉记者，“全类别”是指要把重点类别的废物分门别类，然后按照一定的类别，建设相应的专业化回收体系。
结合《国务院办公厅关于加快推进垃圾回收体系建设的意见》等最新文件，我国目前正重点推进“两网融合”。垃圾分类回收与再生资源回收属于两个回收体系。“两网融合”就是要从源头、收运体系、利用处置等各个方面统筹规划设计这两个体系，实现投放场地的整合统一、作业队伍的重组、设施场地的共享等，使不同种类的垃圾都能得到回收、再利用和合理处置，实现资源利用效率最大化。
“两网融合”在上海已经发展到比较成熟的阶段。2023年9月，上海市天山路街道方大社区试点使用“两网融合”智能回收箱，居民可以通过投放纸张、塑料、纺织品、金属、玻璃等物品，兑换相应金额，从源头上实现生活垃圾的精准分类和集中管理。
在此基础上，《条例》提出探索推动再生资源、可回收生活垃圾、工业固体废物回收体系整合，构建统一的回收体系，这意味着上海正朝着“三网融合”的方向迈进。
但要把各条线串联起来，实现全品类回收，在实践中难度颇大。除了要建立高效的主管部门协调机制，避免“单打独斗”和“各奔东西”的问题外，还要解决“合规”的问题。一位业内人士告诉记者，关键难点在于法律法规对不同回收主体的要求和标准不尽相同。比如，一般工业固体废物处置要符合《固体废物污染环境防治法》提出的全流程管理要求，对回收单位的资质和能力要求较高。再生资源回收体系更多依赖市场化机制，很多企业无法达到全流程管理的标准。这种情况下，如果将工业固体废物交给不正规的回收点，极易引发环境风险。
“我注意到，国家发布的《一般固体废物分类与代码》国家标准鼓励推动各类一般固体废物统一分类制度，也应该希望地方探索全类别回收的模式。但在回收体系具体整合过程中，还需要强有力的法制保障、机制建设、设施建设，确保规范管理的同时提高回收效率。”孙腾说。
谁来回收？促进生产者责任延伸和消费者责任延伸
《条例》提出的生产者责任延伸制度备受关注，电器电子产品、铅酸蓄电池、汽车动力电池等产品生产者应当按照规定自建或者委托建立与其产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并探索扩大生产者责任延伸制度的适用范围。
为什么要延伸生产者责任？以报废机动车回收为例，业内人士指出，我国理论报废汽车数量每年应接近1000万辆，但实际每年回收的报废汽车数量远少于这一数字。日本在这方面能做到90%以上，就是因为他们的整车制造商负责回收。“没有人比生产者更清楚汽车的哪些零件可以回收、哪些零件需要拆解、如何使用”。其实，我国已经开始了这方面的探索。今年1月，商务部等九部门发布关于完善废旧家电、家具等再生资源回收体系的通知，指出要引导家电制造商推行生产者责任延伸制度，推动更多企业参与家电回收目标责任制。
消费者在回收中也扮演着重要的角色。孙腾还举了日本的例子。在日本，消费者购买汽车时需要支付一定的费用才能回收，只有当汽车进入指定回收渠道，并取得相关凭证后，消费者才可以拿着凭证到相关汽车回收机构取得认证，然后就可以不用交税费了。如果车辆报废后，没有进入正规回收渠道，那么消费者就需要继续缴纳税费。还有一种方式是押金制，即消费者先交押金，汽车进入正规回收渠道后，押金再退还。“虽然这个费用不多，实施起来也比较困难，但它提醒我们消费者责任的重要性，这个观念要先树立起来。”
值得注意的是，《条例》还提出，固体废物应当尽可能地回收利用。在技术经济允许的范围内，能够再利用或者回收的固体废物应当再利用或者回收；不能再利用或者回收，但可以热回收的固体废物应当热回收；不能再利用、不能资源化回收或者热回收的固体废物，应当按照环境保护法律法规的要求妥善处理。这其实就是在强调回收的顺序。
“说到资源利用，很多人首先想到的是拆解回收，但合理的顺序应该是先做好初级利用（如再制造），再梯级利用。”孙腾介绍，上海作为数字经济高地，数据中心密度极高，而且数据中心的服务器更新速度很快，周期只有3-5年。一批服务器“退役”后，是直接拆解里面有价值的芯片等资源，还是先充分利用起来？答案显而易见。因此，《规定》第三十五条提出的高端智能再制造，将是上海乃至全国未来发展的重点领域。
超大城市更加依赖区域协调
上海作为特大城市，不可避免地面临更多个性化的问题。
首先，资源短缺。比如土地短缺，难以建设回收设施。其次，缺乏规模经济。比如，某一类废弃物的回收需要达到一定的规模才能产生经济效益，但单靠上海的回收量可能达不到这个要求。最后，上海虽然是重要的制造业基地，但也是巨大的终端市场，更多其他地方生产的产品在上海消费和使用。在这种情况下，《条例》规定的生产者责任延伸制度只能局限于上海，无法对国外企业形成约束。
“我们会更多依靠区域协同。”孙腾认为，单靠《条例》并不能解决所有问题，但《条例》也试图给出努力的方向，比如会同长三角地区相关省市和其他相关省市建立无废城市建设区域协同机制，加强资源要素协同配置、产业结构协同优化、固体废物协同管理、关键核心技术协同研发等。
记者注意到，上海市生态环境局局长闫波在对《上海市无废城市建设条例（草案）》的说明中提到，这次立法的基本思路是加强领导，吸收借鉴国内外先进理念和经验，力争在多方面、多举措上实现创新突破，更好地发挥立法对无废城市建设的前瞻性、引领性作用。
“我觉得《条例》实现的一个理想预期，就是推动无废城市建设理念的转变，理念更新了，后续工作才能更顺利推进。”孙腾说，单从后端工作去理解无废城市建设是远远不够的，其实生产、流通、消费、回收、利用等每一个环节都蕴藏着巨大的发展潜力，孕育着未来产业的新动能、新优势，这正是新质量生产力的内涵。